1. 2. 3.
1. Теория коррупции
1.1. Понятие коррупции, крупная и мелкая коррупция
Коррупция – комплексное и многогранное явление, более сложное, чем те упрощенные шаблонные представления о коррупции, которые циркулируют в прессе и которые нашли отражение в большинстве существующих определений коррупции. Например, в толковом словаре Ожегова и Шведовой дается такое определение: « - моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами» . Данное определение применимо к государствам с хорошо развитой правовой системой, где всем понятно, что есть законное обогащение, и что – незаконное. Но для государств с неудовлетворительной правовой системой, каковых сегодня в мире – большинство, это определение не годится, поскольку чиновники там воруют вполне законно, никакой закон им этого не запрещает. Вместе с тем, именно в таких государствах мы видим наиболее вопиющие примеры коррупции.
Например, нередки случаи, когда член правительства или глава местной администрации является еще и предпринимателем или владельцем бизнеса (которым формально может владеть не он сам, а, например, его жена или близкие родственники). И если закон этого не запрещает, то он вполне легально предоставляет услуги сам себе – то есть, как предприниматель он предоставляет услуги себе как члену правительства или главе администрации. И, разумеется, хорошо на этом зарабатывает – обычно в таких случаях речь идет об умопомрачительных расценках за выполненные работы и больших суммах, перетекающих из бюджета в карман чиновника-бизнесмена. Формально, с точки зрения законов и обычаев многих стран, включая Россию 1990-х и 2000-х годов, такая ситуация не считается коррупцией, а по существу – это вопиющий пример коррупции и воровства государственных средств. Так, в соответствии с современными западными подходами даже тот факт, что чиновник владеет акциями компании, оказывающей услуги городу или отрасли, в которой трудится чиновник, указывает на возможное наличие коррупции .
Не попадает под приведенное выше определение коррупции и чиновничий произвол. А между тем эти явления теснейшим образом связаны друг с другом. В России рост коррупции в течение 2000-х гг. сопровождался ростом чиновничьего произвола. Президент Медведев в 2010 году призвал чиновников «перестать кошмарить бизнес»; российские СМИ пестрят репортажами и жалобами предпринимателей и граждан на произвол властей. Например, в августе 2011 г. было опубликовано открытое письмо президенту Медведеву от граждан, пострадавших от чиновничьего произвола во Владивостоке, в котором приведены вопиющие случаи произвола со стороны мэрии, правоохранительных и судебных органов Владивостока . И хотя в данном материале нет фактов, подтверждающих факт хищения или незаконного обогащения чиновников, но целью чиновничьего произвола, судя по всему, являлся захват местного предприятия (ОАО «Сельхозрынок»). А, например, целью чиновничьего произвола в Россельхознадзоре, согласно обнародованному в марте 2011 г. заключению Счетной палаты, являлось отсечение производителей от участия в торгах, с тем чтобы «свои» производители смогли реализовать продукцию государству по сильно завышенным ценам .
И почти во всех других случаях чиновничий произвол направлен либо на вымогательство взяток, либо на захват чужого имущества, либо на извлечение иных личных интересов чиновников и связанных с ними лиц, чему можно привести множество примеров. Поэтому чиновничий произвол также следует однозначно рассматривать как коррупцию.
Часто в качестве мерила уровня коррупции используют взяточничество, которое упомянуто и в приведенном выше определении. В то же время, хорошо известно, что среди многих азиатских и африканских народов мелкие подарки чиновникам не считаются взятками, а являются национальной традицией, можно сказать, частью национальной культуры. То же касается, например, эпохи СССР: мелкие «подарки» или взятки продавцам, сантехникам, снабженцам и т.д. являлись характерной чертой жизни советских людей и функционирования советских предприятий. В целом размеры мелкого взяточничества в советское время были больше, чем в современной России, а уровень коррупции в СССР был несомненно ниже, чем сегодня в России, когда коррупция является притчей во языцех. Данные примеры показывают, что взяточничество, особенно мелкое, нельзя использовать для измерения уровня коррупции.
Таким образом, существующие определения коррупции как незаконное обогащение и взяточничество слишком узко рассматривают данное явление, оставляя в стороне законное (но несправедливое) обогащение чиновников, чиновничий произвол и другие примеры коррупции; кроме того, они придают слишком большое значение взяточничеству, которое может служить лишь косвенным признаком коррупции и в ряде случаев может объясняться не столько коррупцией, сколько национальными особенностями или особенностями социального устройства.
Комплексность и многогранность коррупции как явления состоит еще и в том, что в действительности речь идет не об одном, а по существу о двух разных явлениях – крупной коррупции и мелкой коррупции, между которыми нет строгой взаимозависимости . Именно к такому выводу приводит изучение истории коррупции. Например, как уже было сказано, в СССР в брежневскую эпоху была очень распространена мелкая коррупция. Без подарка или взятки нельзя было достать дефицитный товар - а большинство товаров были дефицитными. Поэтому все предприятия держали снабженцев, которые постоянно давали мелкие взятки чиновникам за право получить для предприятия те или иные товары или ресурсы. Можно сказать, что дача мелких взяток или «подарков» была неотъемлемой частью работы снабженцев. И даже простые граждане были вынуждены постоянно давать мелкие подарки или взятки: то продавцу или директору магазина за дефицитный товар, то главврачу клиники за квалифицированное лечение, то бутылку водки сантехнику за качественный ремонт, и даже швейцару или метрдотелю за право попасть в ресторан.
А крупной коррупции при всем при этом было очень мало. Например, в самом громком «коррупционном деле» брежневской эпохи – деле Щелокова – вся вина брежневского министра внутренних дел состояла в том, что он перевез с государственной дачи на свою квартиру ковры и повесил у себя дома картины, позаимствованные в хранилище министерства . То есть, по нынешним меркам, сделанное им и воровством-то нельзя назвать – так, легкое нарушение должностных инструкций. Никаких других «грехов» Щелокова следователи Андропова обнаружить не смогли, хотя в их распоряжении был весь аппарат КГБ.
В современной России уровень мелкой коррупции и мелкого взяточничества ниже, чем в СССР: обычным гражданам сегодня почти не приходится давать взятки, и за право приобрести товар ни им, ни предприятиям не надо давать взятку снабженцу или директору магазина, как это было в советские времена. Зато в современной России бывали случаи, когда мэры городов владели чуть ли не половиной недвижимости в подведомственном им городе, а министры – чуть ли не половиной предприятий подведомственной им отрасли. И в соответствии с мировыми рейтингами коррупции Россия сегодня находится среди самых коррумпированных стран Африки, Азии и Латинской Америки – в отличие от СССР брежневской эпохи, который не считался страной с высокой коррупцией. Следовательно, мелкая коррупция и мелкое взяточничество очень слабо связаны с общим уровнем коррупции в стране и государстве, все дело в крупной коррупции.
Таким образом, из изучения истории коррупции вытекают два важных вывода, касающихся понятия коррупции. Первый вывод состоит в том, что коррупция как явление намного шире и многограннее, чем те упрощенные шаблонные представления о коррупции, которые существуют в массовом сознании и которые нашли отражение в большинстве существующих определений коррупции. Второй вывод состоит в том, что уровень коррупции в государстве зависит в основном от крупной коррупции и мало зависит от мелкой коррупции. Исходя из этих выводов настоящая работа посвящена в основном проблеме крупной коррупции.
Для данного явления было сформулировано следующее определение: крупная коррупция – это продажа или игнорирование интересов общества чиновниками и руководителями государства в угоду интересам отдельных лиц или иностранных государств . Как видим, это определение рассматривает явление коррупции намного шире, чем просто незаконное обогащение и взяточничество и включает любые виды обогащения чиновников, идущие вразрез с интересами общества, а также включает чиновничий произвол и вообще любую деятельность, противоречащую общественным интересам. Это определение соответствует тому пониманию власти, которое сложилось в демократических государствах: власть нанята обществом, то есть живущими на данной территории людьми, для защиты их интересов, и любую деятельность этой власти, расходящуюся с интересами этих людей, следует рассматривать как коррупцию власти .
Следует уточнить, что данном случае (в случае с крупной коррупцией) речь не идет о мелких чиновниках и государственных служащих (инспекторах дорожно-патрульной службы, врачах и т.п.): не они решают, будет ли политика властей соответствовать интересам населения, да и у них при всем желании нет возможности воровать по-крупному. Такие решения принимают и такие возможности имеют лишь крупные чиновники и руководители государства и правительства. Поэтому задача борьбы с крупной коррупцией, и следовательно, вообще с коррупцией как с серьезным явлением, угрожающим существованию государства, в значительной мере сводится к задаче формирования честной и неподкупной верхушки чиновничества, руководствующейся не своими личными интересами, а благом государства и общества . С точки зрения теории классов (см. «Теория классов» в разделе «Социально-историческая концепция») эта задача формулируется еще короче: задача борьбы с коррупцией сводится к предотвращению трансформации правящей верхушки в олигархию – в группу лиц, интересы которой не соответствуют или противоречат интересам большинства населения страны.
1.2. Формы организации крупной коррупции
В отличие от мелкой коррупции, которая всегда ранее и сейчас была уделом одиночек, крупная коррупция, как правило, неразрывно связана с деятельностью коррумпированных групп. Если крупное хищение организует чиновник, то он обязательно в орбиту своей деятельности втягивает других чиновников, включая своих подчиненных, чиновников из параллельных структур, а также представителей правоохранительных органов. Участие в хищении коррумпированной группы, а не одного человека, повышает вероятность того, что такое хищение останется безнаказанным. И даже если его заметят и организуют проверку или следствие, то участие в нем группы чиновников будет способствовать тому, что следствие закончится ничем – ему либо не дадут нормально работать, либо окажут давление, с тем чтобы его закрыли.
Особое место среди коррумпированных групп занимают коррумпированные олигархические группы . Коррумпированная олигархическая группа (КОГ) – это группа коррумпированных чиновников и политиков, объединившихся в целях захвата власти над государством или над одним из его отраслевых или территориальных органов управления. Как правило, эти цели осуществляются посредством постепенного выдавливания или устранения чиновников и политиков, не входящих в КОГ, но в некоторых случаях они могут достигаться и посредством государственного переворота. Нередко лидер или начальник КОГ имеет международных спонсоров, которые обеспечивают ему влияние и поддержку, в обмен на которые он выполняет их указания.
Примером коррумпированной олигархической группы в истории можно считать правившее в России с февраля по октябрь 1917 года Временное правительство (или, во всяком случае, значительную часть его состава). Так, существует множество фактов, указывающих на прямой подкуп ключевых фигур Временного правительства П.Милюкова (лидер партии кадетов), А.Керенского (лидер партии эсеров) и еще некоторых его членов различными «группами влияния», в том числе иностранными разведками . Об этом же свидетельствует и деятельность Временного правительства, которая многими историками характеризуется как «вредительская», намеренно усиливавшая экономический хаос и инициировавшая развал всех государственных органов власти и управления, полиции и т.д.
Большинство людей, входящих в коррумпированную олигархическую группу (КОГ), как правило, вовсе не являются чьими-то специально подготовленными агентами («крысами» или «кротами»). Они подбираются по определенным принципам, главный из которых – использование их слабостей. Помимо этого, могут быть и дополнительные условия для вхождения в КОГ – например, членство в тайной (масонской) организации или принадлежность к национальному или сексуальному меньшинству или наличие «компромата» на данное лицо – что служит гарантией преданности члена группы. Как правило, конечной целью членов КОГ является захват власти в государстве или в каком-то регионе (отрасли хозяйства) страны посредством постепенного выдавливания или устранения всех государственных деятелей, не входящих в КОГ, или посредством государственного переворота. Что большинство членов КОГ может не знать – это то, что почти всегда их лидер или начальник имеет международных спонсоров, которые и обеспечивают ему влияние и поддержку. Взамен он выполняет указания последних и дает соответствующие приказы остальным членам КОГ.
Имеется много примеров коррумпированных олигархических групп и в истории, и в современном мире. Все так называемые марионеточные режимы, сформированные иностранными государствами на захваченной ими территории, а также большинство других несамостоятельных правительств, формируемых из-за рубежа, представляют собой примеры таких групп.
Формирование коррумпированных групп часто происходит на основе принципа вхождения в тайное общество, например, в масонскую ложу, либо принадлежности к национальному или сексуальному меньшинству. Одним из таких примеров является Временное правительство 1917 г. в России, на что указывают многие историки. Так, Платонов подсчитал, что 11 из 13 членов Временного правительства были масонами . Как пишет Баландин, «вряд ли можно оспорить мнение о том, что масоны организовали заговор против Николая II, были активными участниками событий, происходивших в феврале-марте и составили основное ядро Временного правительства» . К подобному же выводу пришел и Кожинов, который писал, что перебои с продовольственным снабжением в крупных городах накануне февраля 1917 г. были, скорее всего, организованы «переворотчиками», планировавшими свержение Николая II, ведущую роль среди которых играли масоны .
Ранее, в конце царствования Александра I (1801-1825), деятельность масонов в России была запрещена. И этот запрет продолжался в течение царствования Николая I (1825-1855), когда чиновники давали клятву или заверение в том, что они не имеют принадлежности к масонству. Можно привести и другие примеры аналогичных запретов, свидетельствующие о том, что в существовании тайных обществ государство нередко видело угрозу своему собственному существованию.
То же касается национальных и сексуальных меньшинств – принадлежность к ним также нередко используется для формирования коррумпированных групп. Так, в истории Западной Европы в прошлом было много примеров гонений и преследований национальных, религиозных и сексуальных меньшинств. Причем, все эти случаи совпадали с периодами острого социального и экономического кризиса. Наибольшего размаха гонения в отношении национальных и религиозных меньшинств в Западной Европе достигли в XIV-XVII вв., что совпало с эпохой перманентного кризиса, упадка и деградации (демографической, экономической и социальной), поразившей большинство этих стран (см. пп. 9.2, 13.2). Например, из Испании в течение XV-XVII вв. изгнали всех иудеев и мусульман. Евреев в указанные столетия изгоняли также из Англии, Франции, Германии, и не только изгоняли всех поголовно, но и истребляли. По данным Еврейской энциклопедии, в XVI в. в Западной Европе было убито порядка 40% (!) всех живших в то время в мире евреев (380 тысяч человек из примерно 1 миллиона) .
Любопытно, что гонения против национальных и религиозных меньшинств встречали поддержку и одобрение со стороны большинства населения соответствующих стран, более того, они были инициированы самим населением. Так, инквизиция была учреждена в Испании в конце XV в. в целях выявления тайных иудеев, которые в период начавшихся гонений на них в Испании приняли христианство, но остались скрытыми иудеями (т.н. «конверсос»). Но, как указывает историк Тоби Грин, учреждению инквизиции, в свою очередь, предшествовала настоящая гражданская война, развернувшаяся между населением Испании и «конверсос». В течение 30 лет, предшествовавших введению инквизиции, пишет историк, продолжалось постоянное насилие над «конверсос», которых называли «кровопийцами-финансистами» и обвиняли в преступлениях против населения, а также в коррупции – в сговоре с городскими властями. Поэтому мотивом обращения в 1478 г. короля Арагона Фердинанда и королевы Испании Изабеллы к римскому папе с просьбой ввести инквизицию было желание найти выход из этих социальных неурядиц. На эту цель введения инквизиции указывал и папа Сикст IV, который в своей булле об учреждении инквизиции писал: «Из-за преступлений этих людей [«конверсос»] и терпимости Святого престола, проявленной по отношению к ним, ваши королевства поражены гражданской войной, убийствами и бесчисленными болезнями» .
Такие же события развернулись в это время и в Португалии. Введению инквизиции в Португалии в XVI веке предшествовали несколько десятилетий спонтанных восстаний против «конверсос». Их, в частности, обвиняли в организации мора, который повторялся в Португалии ежегодно в течение нескольких десятилетий, и в других преступлениях. Некоторые восстания принимали форму аутодафе – население Португалии подражало испанской инквизиции и по собственной инициативе сжигало «конверсос» на кострах, хотя официально никакой инквизиции в Португалии еще не было . Известно, что и в других странах Западной Европы в тот период массовые убийства евреев и других представителей национальных меньшинств (цыган, мавров и др.) во многих случаях носили стихийный характер и не были акцией, организованной и спланированной правительствами этих стран. Показателен также, например, тот факт, что решение об изгнании из Испании всех морисков (мавров-мусульман) в 1609 г. население страны встретило с ликованием: согласно испанскому летописцу, «послушать заявление об этом пришли такие толпы простых людей, что они сбивали с ног друг друга под общие аплодисменты. Царило ощущение счастья» .
Это массовое социальное явление в истории Западной Европы должно иметь свое объяснение. И объяснение состоит в том, что национальные и религиозные меньшинства использовались олигархией и коррумпированными группами. Не случайно мы видим тот же набор обвинений, выдвигавшихся в адрес «конверсос» в Испании и Португалии, который обычно выдвигался в адрес олигархии и коррумпированных групп – коррупция (слияние с городскими властями), финансовые и торговые спекуляции, приводящие к голодомору и другим бедствиям населения, предательство (соглашения с врагом) во время войны и т.д. Поэтому массовые гонения на национальные и религиозные меньшинства, имевшие место в указанный период почти во всех странах Западной Европы, равно как и распространение инквизиции, представляются отнюдь не случайными явлениями. По существу это были средневековые методы борьбы с коррупцией и с коррумпированными группами, формировавшимися повсеместно на базе национальных и религиозных меньшинств.
Параллельно этим гонениям на национальные меньшинства в странах Западной Европы происходило формирование национальных государств, и выработался принцип, который до последнего времени являлся нормой: чиновниками могли быть только представители коренной нации данного государства: в Германии – немцы, во Франции – французы, в Испании – испанцы и т.д. Так, например, в Испании уже с середины XV в. в столице государства Толедо, а к середине XVI в. – повсеместно на территории страны было введено требование, в соответствии с которым каждое лицо, претендовавшее на государственную должность, должно было доказать «чистоту крови» - то есть свою принадлежность именно испанской национальности; для «конверсос» и иных национальных меньшинств занятие государственных должностей в Испании с этого момента стало невозможным. В начале XVII века подобная практика (доказательства «чистоты крови») была введена и в Португалии . Нечто подобное происходило и в других странах Западной Европы.
Указанная практика, хотя и в неформальном виде, сохранилась в западноевропейских странах вплоть до конца XX века. Только в XXI в. положение начало меняться, и то не везде. Так, в Германии турки сегодня составляют уже почти 10% населения, но среди чиновников пока нет представителей турецкой диаспоры: все чиновники – исключительно немцы. Данная практика представляет собой не что иное, как выработанный столетиями метод борьбы с коррумпированными этническими группами.
Даже в США в течение первых полутора столетий существования этого молодого государства существовала похожая практика. Так, уже через несколько лет после создания Соединенных Штатов, в 1798 г., там была принята серия Законов об иностранцах и подстрекательстве к мятежу, по которым к «иностранцам» была причислена значительная часть людей, проживавших в то время в Америке. По существу, вплоть до второй половины XX века все жители США, не являвшиеся урожденными англосаксами протестантского вероисповедания, считались своего рода «иностранцами» и не могли занимать государственные должности.
Таким образом, история свидетельствует о том, что существование сообществ: тайных, национальных, религиозных, сексуальных, - является питательной средой для коррупции и для формирования коррумпированных групп. И страны, имеющие длительный опыт развития в рамках рыночной экономики - капитализма (который в Западной Европе существует, начиная с XII-XIII вв.), выработали множество приемов, разной степени эффективности и приемлемости в современных условиях, для борьбы с этим явлением.
1.3. Факторы, усиливающие коррупцию
Как показывает исторический анализ, уровень коррупции в стране сильно зависит от сложившейся в ней социально-экономической системы . В развитых цивилизациях существуют два типа систем: рыночные (капиталистические) системы и нерыночные системы, к которым можно отнести социализм и режим восточной деспотии. Кроме того, нерыночными системами являются классический феодализм и общинный социализм, характерные для цивилизаций на ранних стадиях их развития (см. «Классификация социально-экономических систем» в разделе «Социально-историческая концепция»). В нерыночных (некапиталистических) системах уровень коррупции, как правило, ниже, чем в рыночных (капиталистических) системах .
Данный феномен объясняется довольно просто. – явление, самым непосредственным образом связанное с товарно-денежными отношениями. Неразвитость товарно-денежных (рыночных) отношений сильно подрывает стимулы к коррупции, поскольку украденное очень сложно или невозможно воплотить в соответствующем эквиваленте материальных благ. Например, советский чиновник Корейко в романе Ильфа и Петрова «Золотой теленок» украл и заработал на финансовых махинациях в эпоху НЭПа несколько миллионов, но как только эта эпоха закончилась, и рыночные отношения были свернуты, то оказалось, что владение этими миллионами ничего не принесло их владельцу, который вынужден работать скромным бухгалтером и жить на свою зарплату, поместив чемодан с миллионами в камеру хранения. Да и Остап Бендер в том же романе осознал бессмысленность владения миллионом в условиях нерыночной (некапиталистической) экономики и принял решение удрать с ним за границу.
Россия в течение многих столетий (с XIII по XVIII вв.) жила в условиях неразвитости рыночных отношений. И потому коррупция в стране сдерживалась самой этой неразвитостью. Это во многом объясняет тот факт, что в России в течение этих столетий не выработались механизмы борьбы с коррупцией: коррупция как явление вплоть до XIX века не воспринималась слишком серьезно, так как не имела серьезных последствий. В отличие от России Западная Европа, начиная с XII-XIII вв. и вплоть до настоящего времени жила в условиях рыночной экономики (капитализма) и была вынуждена находить способы борьбы с коррупцией, представлявшей серьезную угрозу самому существованию государства и общества.
Помимо внутренних факторов, усиливающих или ослабляющих коррупцию, существуют и внешние факторы, к которым можно отнести глобализацию (свободную внешнюю торговлю), иностранную военную интервенцию и подкуп чиновников и руководителей государства иностранными спонсорами.
Впрочем, иностранные интервенции всегда способствовали усилению коррупции не только на завоеванных территориях, но и среди самих завоевателей. Так, колониальные завоевания Великобритании привели к появлению английских набобов – лиц, неслыханно разбогатевших на ограблении британских колоний и, как правило, не обладавших высокими моральными качествами. Обогатившись в колониях, набобы возвращались в Англию и стремились войти в сливки английского общества и его политическую элиту. Они покупали себе членство в британском парламенте и при помощи денег пробивались на самый верх британской политической системы, способствуя ее деградации . Можно сказать, что набобы импортировали в Англию коррупцию из ее собственных колоний.
Нечто похожее происходит и в современных США. Так, правительство Джорджа Буша-младшего (2001-2009 гг.), осуществившее интервенции в Афганистан и Ирак, погрязло в коррупционных скандалах и вызывало негодование американцев, обвинявших правительство Буша в коррупции и предательстве интересов своей собственной страны.
Подкуп чиновников и руководителей государства иностранными спонсорами. Примером такого подкупа могут служить «цветные революции», прокатившиеся по всему миру в 1990-е - 2000-е годы (Болгария, Молдавия, Сербия, Сирия, Грузия, Украина, Узбекистан, Киргизия и т.д.) и закончившиеся в ряде стран свержением правительств. Факт активного участия США и американских спонсоров в организации «цветных революций» не отрицается официальным американским истэблишментом. Например, официозный американский политолог Ф.Фукуяма признает важную роль «внешней поддержки» в «цветных революциях» в Сербии в 2000 г. (свержение президента Милошевича), в Грузии в 2003 г. (свержение президента Шеварднадзе) и на Украине в 2004-2005 гг. (отстранение от власти вновь избранного президентом Януковича). По его словам, при помощи финансирования и технического содействия со стороны различных западных агентств по «продвижению демократии» в этих странах были организованы массовые демонстрации протеста и акции неповиновения властям, выпуск массовым тиражом «независимых» печатных изданий с критикой существующего правительства, организован международный мониторинг выборов, признавший фальсификацию прежних выборов и незаконность нынешней власти и т.д. Он признает и то, что, по его словам, «Соединенные Штаты и другие иностранные государства фактически нарушили суверенитет Сербии, Грузии и Украины, когда они поддержали демократические движения там посредством обучения, финансирования и поддержки во время выборов» .
Как показывают вышеприведенные и другие имеющиеся исторические примеры, общей закономерностью является то, что всегда в истории в наибольшей мере исходила из основного центра глобальной экономики, который также автоматически становился основным центром глобальной политики и глобальной коррупции. В античности таким полюсом однополярного мира и центром распространения коррупции была Римская империя, в Новой истории эта роль в основном перешла к Великобритании, в Новейшей – к США.
2. Исторические примеры борьбы с коррупцией
2.1. Примеры успешных революций и демократических государств
Исторический анализ показывает, что государства, достигавшие наибольших успехов в борьбе с коррупцией, использовали одни и те же или очень похожие принципы и методы.
Так, одним из примеров успешной борьбы с коррупцией является Советская Россия - СССР в первые десятилетия после революции 1917 г. Если не учитывать второстепенные течения типа троцкистов и зиновьевцев (с которыми как раз и шла борьба в 1920-1930-е годы), то в целом можно утверждать, что советская правящая верхушка в те годы дает пример искреннего служения своей стране, своему народу; и эта верхушка формировалась на основе следующих принципов:
1. Приверженность альтруистической (коммунистической) идее;
2. Аскетизм и ограничение в уровне доходов (партмаксимум);
3. Готовность нести суровую ответственность за свои проступки и ошибки в управлении страной (в том числе в ходе партийных чисток и репрессий).
Конечно, реализация этих принципов была далека от идеала. Коммунистическая идеология базировалась не только на идеях служения людям и справедливости, но и на несбыточной коммунистической утопии и на искаженном марксистском представлении об общественных явлениях и законах. Что касается наказания за проступки и ошибки, то оно было не только чрезмерным, но и чудовищно несправедливым, карало без разбору и правых, и виноватых. Но несмотря на все эти огромные недостатки, данная система все же обеспечивала выдвижение в верхний слой, управлявший государством, вполне достойных людей или, во всяком случае, людей, ставивших превыше всего цель служения своей стране и своему народу, и не стремившихся к личному обогащению . И если учесть тот низкий уровень образованности и культуры, который был в СССР в 1920-1930-е гг. после почти поголовного изгнания из страны прежней верхушки общества, ранее определявшей его образованность и культуру, то тем более является удивительным, как эта новая элита, выдвинувшаяся из низов и в большинстве малообразованная, смогла справиться со стоявшими перед страной вызовами и превратить ее из «лапотной России» в великую мировую державу. Несомненно, определяющую роль здесь сыграли те принципы, на которых строилось выдвижение людей в состав правящей верхушки. А после того, как эти принципы изменились, верхушка стала терять способности к управлению, деградировать, что постепенно привело к деградации и краху всего государства - СССР.
Советская Россия не является единственным примером применения принципиально нового подхода к формированию правящей верхушки. Еще одним примером может служить Англия после Славной революции 1688 г. , когда к власти пришли пуритане или их идейные наследники, которые объединились под знаменами партии вигов и правили страной несколько десятилетий, изгнав из страны прежнюю коррумпированную аристократию (см.: Кузовков Ю. Мировая история коррупции, глава XII). В основе пуританской идеологии лежала идея нравственного очищения, откуда и само название пуритане (от слова pure – чистый), а также идеи честности и порядочности. Кажется – одной лишь духовной идеи маловато для того, чтобы что-то изменить в жизни общества. Но это был тот нравственный стимул или нравственный базис, который позволил вигам-пуританам конца XVII – начала XVIII вв. воплотить ряд идей, родившихся за несколько десятилетий Английской революции, в виде экономических и социальных реформ, которые привели к Промышленной революции, выдвинувшей Англию в самую передовую страну мира, к устранению в стране безработицы, достижению высокой рождаемости, социального мира и необычайно высоких для той эпохи социальных стандартов.
Иностранцы с удивлением писали об Англии той эпохи. Монтескье, посетивший ее в 1739 году, писал: «Я тут оказался в стране, совершенно не похожей на всю Европу». Французский историк и мыслитель А.Токвиль, живший в начале XIX века, писал, что еще более удивительным достижением Англии XVIII века, чем свобода, гласность и суд присяжных, стало уничтожение неравенства: «Англия стала единственной страной, где не просто перекроили, а по-настоящему уничтожили кастовую систему. Дворяне и простолюдины здесь занимались одними и теми же делами, выбирали одни и те же профессии и, что еще более показательно, заключали между собой браки» .
В случае с Англией после Английской революции XVII века, как и с Россией после Русской революции 1917 года, мы видим лишь отдельно взятый пример прихода принципиально новой одухотворенной элиты, правившей в течение нескольких десятилетий, и мы не видим никакой системы ее воспроизводства. Но в истории есть и такие примеры. Один из них – Рим эпохи ранней республики (V-III вв. до н.э.) . Хорошо известно, что Римская республика был одним из примеров античной демократии. Хуже известен широкой публике тот факт, что эта демократия была в своем роде уникальной и отличалась от всех других демократий античности. Ее главное отличие состояло в абсолютно безвозмездном служении чиновников римскому государству. Это касалось всех без исключения чиновников: от членов местных муниципалитетов до консулов, исполнявших функции глав правительства и одновременно главнокомандующих армией. Срок пребывания чиновников на государственной службе был небольшим: как правило, 1 год, а в некоторых случаях – полгода: не могли же граждане годами бесплатно работать на государство. Но известны случаи, когда служба продолжалась совсем немного – и завершалась после выполнения гражданином той задачи, ради которой он был призван. Например, известен случай, когда Луция Квинкция Цинцинната, человека скромного достатка, но прекрасного воина, во время нашествия эквов и сабинян на Рим в V в. до н.э. римский сенат назначил диктатором – то есть полководцем с чрезвычайными полномочиями главы государства, причем, сделал это даже в его отсутствии. Ничего не подозревавшему Цинциннату послы доставили распоряжение Сената, когда тот занимался обработкой своего земельного участка. Цинциннат принял возложенные на него полномочия, выступил во главе войска, разбил противника и сложил с себя диктаторские полномочия, пробыв на посту главы государства и армии всего лишь 16 дней.
Надо полагать, именно такая система бескорыстного и поочередного служения граждан государству сыграла решающую роль в возвышении Рима. Ведь в начале V в. до н.э., когда установилась данная система, этот город-государство ничем не отличался от сотен других городов-государств античности. А к III веку до н.э. он сумел объединить под своей властью всю Италию и сформировать единственное в античной истории национальное государство. Никакому другому античному государству это не удавалось: Афины и Карфаген в V-IV вв. до н.э. и государство, созданное Александром Македонским в III в. до н.э., были империями, которые лишь силой и властью денег удерживали подвластные города и народы. В Италии же все было иначе: большинство италийских городов-государств добровольно присоединялось к Риму – тот же феномен, какой представляло собой вхождение русских княжеств в Московское княжество в течение XIII-XV вв. И надо полагать, главным стимулом для такого присоединения именно к городу-государству Рим, а не к какому-либо еще из десятков других, было осознание превосходства римской государственной системы – системы, которая эффективно противодействовала коррупции государственной власти и заставляла эту власть действовать в интересах всего народа. Потому что никаких иных причин, которые бы объясняли такое быстрое объединение всей Италии вокруг Рима, не существовало.
Так, если объединение русских земель вокруг Москвы в течение XIII-XV вв. можно отчасти объяснить стремлением к восстановлению того единого государства, которое уже существовало (Киевская Русь), то на территории Италии до Римской республики вообще не было никогда единого государства. Версия же о том, что крошечное государство Рим завоевало и удерживало всю Италию лишь силой оружия, опровергается как самой фантастичностью подобного объяснения, так и той самоотверженностью, с какой римляне и латиняне (союзники Рима в Италии, вошедшие в Римскую республику) сражались за Римскую республику, например, во время Первой и Второй Пунических войн.
В частности, за время Второй Пунической войны, по данным римского историка Аппиана, Ганнибал разрушил на территории Италии 400 городов, только в битвах с ним погибло 300 000 италиков . Поскольку мобилизационные списки Римской республики перед Второй Пунической войной насчитывали 780 000 человек , то в войне с Ганнибалом погибло почти 40% (!) италиков, способных держать оружие. Несмотря на такие чудовищные потери, разрушения и тяготы войны, за исключением лишь нескольких городов, переметнувшихся к Ганнибалу, все остальные до конца оставались верными Риму. Это показывает, насколько прочным государством была Римская республика, намного прочнее любого другого государства античности, включая Римскую империю . Несомненно, такую прочность государства и преданность ему со стороны его граждан обеспечивала сложившаяся в нем система государственного устройства – система, противодействовавшая коррупции государственной власти.
Данная система государственного устройства в Римской республике эффективно функционировала в течение трех столетий. И лишь во II в. до н.э. ее эффективность была сведена на нет с того момента, как в римском Сенате сформировалась каста (нобилитет), которая монополизировала все высшие государственные должности. Отныне, хотя назначение на государственные должности происходило, как и прежде, на условиях безвозмездной службы и ежегодной сменяемости чиновников, но все высшие посты в государстве с конца III в. до н.э. и в течение II в. до н.э. занимали выходцы из всего лишь 58 семей нобилитета. Главную же роль играли 26 семей (10 – патрицианских и 16 плебейских): из 200 консулов, правивших Римской республикой в период с 234 по 133 гг. до н.э., 159 консулов принадлежали к этим 26 семьям . И далее произошел закономерный финал: власть касты (нобилитета) переродилась в течение II в. до н.э. во власть олигархии, а сам Сенат превратился в клуб миллионеров, для членства в котором в I в. до н.э. был установлен имущественный ценз в размере миллиона сестерциев. Это означало окончательное уничтожение римской демократии и начало власти денежного капитала, которая привела к чудовищной коррупции (подробнее см. Кузовков Ю. Мировая история коррупции, п. 1.3.). Тем не менее, как видим, римская система демократической власти просуществовала довольно долго, по меньшей мере, три столетия – намного дольше, чем в большинстве других примеров демократии.
Единственным примером в истории, когда демократическая власть существовала еще дольше, чем в Римской республике, является средневековый Новгород . Согласно летописям, демократия в Новгороде существовала в течение многих десятилетий до призвания Рюрика в IX веке и сохранилась там вплоть до XV в.; лишь после этого она переродилась в олигархический режим, и затем город с его территориями был присоединен к Московскому царству. Следовательно, демократия в Новгороде просуществовала не менее 6-7 столетий. Что же позволило ей так долго сохраниться? Как ни удивительно, мы видим здесь принципы формирования правящей верхушки, очень похожие на те, которые существовали в раннереспубликанском Риме: бескорыстное служение и частая ротация высших чиновников, прежде всего князей и посадников. В частности, среди особенных черт новгородской демократии можно отметить следующие:
1. Князья и посадники, то есть правители государства, заключали с вече договор, по которому им было запрещено иметь или приобретать какую-либо (крупную) собственность в Новгороде и на подвластных ему территориях. В случае нарушения договора вече изгоняло своего правителя, что происходило довольно часто (подробнее см. Кузовков Ю. История коррупции в России, п. 2.3).
2. Существовали определенные правила поведения и для других крупных чиновников (бояр), в частности, связанные с приобретением ими имущества, ведением торговли и т.п.. Если эти правила нарушались со стороны кого-либо из бояр, то вече могло принять решение о том, чтобы «поставить нарушителя на поток» - или, говоря современным языком, конфисковать все его имущество. После принятия такого вечевого решения народ и войско вламывались в дом и в торговые склады боярина и уносили все, что могли унести, а сами строения при этом нередко сжигались.
Любопытно, что подобные же методы борьбы с чиновничьим произволом и коррупцией применялись и в Московском царстве . Меньшевик В.Войтинский, проведший при Николае II много лет в сибирской ссылке, описывал практику, которую цари Московской Руси применяли в отношении сибирских губернаторов. Пока губернаторы правили на порученных им царем территориях Сибири за многие тысячи верст от Москвы, царь не имел на них никакого влияния и вряд ли мог контролировать их действия. В условиях такой бесконтрольности они нередко пускались во все тяжкие и занимались грабежом местного населения. Но спустя какое-то время царь обычно отзывал губернатора обратно в Москву. И когда тот со своим обозом доезжал до Урала, его встречал царский конвой, который конфисковывал все золото, меха и прочие ценности, находившиеся в обозе отставного губернатора . Таким образом, следующие губернаторы, зная о том, что произошло с их предшественниками, лишались стимулов к накоплению личного богатства и вместо этого начинали думать о том, как добиться процветания подвластной им провинции – чтобы получить за это от царя награду. Судя по всему, указанная практика была введена еще при Иване Грозном, при котором к России была присоединена Западная Сибирь. Во всяком случае, известно, что именно он помимо других мер ввел практику обязательной ротации всех крупных чиновников, которая при нем осуществлялась ежегодно.
Итак, мы видим, что целый ряд ярких примеров государственного строительства, когда та или иная нация совершала прорыв и делала скачок в своем развитии, был связан с одним и тем же набором приемов и подходов к отбору правящей чиновничьей верхушки и борьбе с коррупцией в ее рядах . Советская Россия в первые десятилетия после революции 1917 г., Англия в первые десятилетия после Славной революции 1688 г., Рим в эпоху ранней республики, Новгородское государство, сыгравшее ключевую роль в формировании Киевской Руси, Московская Русь, объединившая русские земли в великую Россию – все это примеры прорыва и скачка в развитии государства и нации. И среди основных подходов можно выделить следующие:
1) Духовная альтруистическая идея, приверженность которой служит одним из критериев селекции правящего слоя
2) Добровольно-принудительный отказ правящего слоя от владения крупным личным имуществом и от получения крупных личных доходов
3) Частая и принудительная ротация чиновников, особенно в высшем звене, ограничение срока пребывания чиновника на одном месте одним годом или самое большее несколькими годами
4) Строгое наказание за нарушение установленных правил – изгнание из государственного аппарата, конфискация имущества, тюремное заключение и другие.
Совпадение этих мер по борьбе с коррупцией не может быть случайным. Не может быть случайным тот факт, что самые успешные государства в мировой истории применяли одни и те же подходы к борьбе с коррупцией и формированию своей правящей верхушки. Следовательно, дело в том, что именно эти подходы являются наиболее эффективными и лучше всего препятствуют росту коррупции в рядах правящей чиновничьей верхушки и ее перерождению в олигархию.
И это легко понять и обосновать логически. Как следует из множества исторических примеров, рассмотренных в трилогии «Неизвестная история» (некоторые из них были приведены выше), крупная коррупция неразрывно связана с образованием коррумпированных групп и коррумпированных олигархических групп, при этом целью таких групп является накопление большого личного состояния и утверждение своей власти над обществом и государством. В то же время именно частая ротация чиновников (3) кардинальным образом препятствует и властным амбициям (превращению чиновников в «удельных князей»), и в особенности образованию коррумпированных групп , которые существуют благодаря «особым» личным связям между чиновниками, установившимся за годы совместной работы. В свою очередь, ограничение размера личного имущества/доходов чиновников (2) столь же кардинально препятствует накоплению богатства , и, следовательно, делает бессмысленным государственную службу для тех, кто стремится к обогащению. Это два главных элемента антикоррупционной политики.
Но и два других элемента - (1) и (4) – тоже имеют важное значение. Тем, кто поступает на государственную службу, необходимо объяснить, ради чего они должны отказаться от богатства и властных амбиций и должны терпеть целый ряд других неудобств (в том числе ротацию): этому служит альтруистическая идеология (1). Наконец, система строгих наказаний за нарушение установленных правил (4) необходима для отсечения тех, кто не готов их соблюдать, но все равно будет пытаться поступить на государственную службу ради своих эгоистических интересов.
Помимо указанных выше мер селекции правящей верхушки в мировой практике встречались и другие меры, призванные бороться с теми или иными негативными течениями. Одна из них, о которой уже говорилось, заключалась в противодействии формированию «малого народа» (олигархии) внутри государства по каким-либо внешним признакам. Так, в большинстве национальных государств Западной Европы и других национальных государств в мире государственными чиновниками могли становиться только представители коренной нации: в Западной Европе это оставалось до XXI века неписанным правилом. Даже в США, стране сплошных иммигрантов, неписанным правилом в XIX в. и в течение большей части XX вв. было выдвижение в президенты, губернаторы и сенаторы лиц из числа американской «коренной нации» - англосакса, несколько поколений предков которого жили в Америке. Другим направлением борьбы с формированием «малого народа» среди чиновников по внешним признакам были запреты на членство в каких-либо тайных обществах. Так, в России при Николае I все государственные служащие давали клятву в том, что они не состоят в масонских обществах, в СССР масонские общества были вообще запрещены.
2.2. Западный опыт борьбы с коррупцией
Выше описаны принципы борьбы с коррупцией, которые, несомненно, были эффективными и применялись в разные исторические эпохи, но впоследствии были преданы забвению и на сегодняшний день малоизвестны. Более известен и получил широкое признание соответствующий опыт Запада, который считается неким «эталоном» в данной области. Этот опыт включает (а) выборность большинства чиновников и (б) комплекс «антикоррупционных мер»: система наказаний чиновников за взяточничество и воровство, запрет на ведение ими личного бизнеса, конкурирующего с его чиновничьей деятельностью («конфликт интересов»), запрет на владение и контакты с оффшорными компаниями, с компаниями, где видную роль играют родственники самого чиновника, декларирование доходов и расходов чиновников и другие меры.
Надо отметить, что большинство этих антикоррупционных мер, применяемых сегодня на Западе, перекликается с теми принципами борьбы с коррупцией, о которых шла речь выше, особенно с принципом 4) и в меньшей мере с принципом 2). Поэтому современная западная система антикоррупционных мер в какой-то мере воспроизводит те системы мер борьбы с коррупцией, которые существовали в Римской и Новгородской республиках.
Вместе с тем, можно заметить и важное различие между ними. Система, применяемая на Западе, в основном основана на том, чтобы успеть поймать чиновника за руку в момент воровства (или выявить его связь с криминальными структурами). Без доказанного факта взяточничества или хищения лишь в редких случаях чиновника могут отправить в отставку. В этом - кардинальное отличие этой системы мер, выработанной Западом, от той системы, которая была выработана в прошлом наиболее успешными демократиями (в частности, Римом и Новгородом). Запад пытается поймать чиновника-вора за руку, то есть борется с последствиями уже произошедшей коррупции. А та система борьбы с коррупцией, которая сложилась в Риме, Новгороде и других приведенных исторических примерах, предусматривала борьбу не только с последствиями, но и с причиной коррупции государства: она отсекала от участия в управлении государством тех, кто стремится к достижению личной власти и личного богатства, для таких людей вхождение в органы власти просто переставало иметь какой-либо смысл .
Что касается самой сути западного подхода борьбы с коррупцией: успеть поймать чиновника за руку в момент воровства, то следует признать, что особенно для высокотехнологичного XXI века это малоэффективный подход. Благодаря современным технологиям (в области коммуникаций, банковско-финансовой деятельности) и благодаря усложнению международного права, применяемого разными государствами мира, современные чиновники-воры могут спокойно воровать в больших размерах и быть уверенными в том, что их никогда не поймают за руку и никогда не смогут доказать их связь с криминальными структурами. Это – одна из причин, объясняющая то, почему данные «антикоррупционные меры», применяемые на Западе, становятся все менее эффективными в борьбе с коррупцией. Сегодня Запад занимается непрерывным «латанием дыр» в этих мерах (например, в 2000-е годы там был введен строжайший запрет на любую связь чиновников с оффшорами, которого ранее не было), но это не помогает: череда коррупционных скандалов, причем на самом верху чиновничьей пирамиды, там становится все длиннее, и такие скандалы возникают все чаще, что свидетельствует в целом о малоэффективности западной системы борьбы с коррупцией.
Что касается выборности чиновников, то эффективность данного подхода к селекции правящей верхушки весьма сомнительна в силу огромного количества злоупотреблений и манипуляций выборами, которые мы видим в самых разных странах в XX-XXI вв. Между тем, именно эта мера (всеобщая выборность) являются основной в западной модели демократии и западной системы борьбы с коррупцией, она сегодня пропагандируется и насаждается по всему миру в качестве «невероятного достижения» Запада, призванного обеспечить всему миру процветание.
Однако в историческом масштабе современная западная демократия не может похвастаться никакими достижениями, сравнимыми с теми, о которых шла речь выше: 3-7 столетий существования эффективной демократической власти в Римской и Новгородской республиках. Так, вплоть до XIX-XX вв. подавляющее большинство западноевропейских стран (в т.ч. все крупнейшие страны - Англия, Франция, Германия и Италия) жило не в условиях демократии, а в условиях монархии. Монарх же, как правило, принимал активное или определяющее участие в формировании правительства и чиновничьего аппарата; соответственно и само формирование правящей верхушки, и борьба с коррупцией в ее рядах в основном определялись не какой-то выработанной и устоявшейся системой, а позицией монарха и его личными взглядами и установками (что можно подтвердить множеством конкретных исторических примеров). Поэтому данный опыт вряд ли применим для современных государств, которые в подавляющем большинстве являются не монархиями, а республиками.
Что касается опыта Запада в республиканско-демократическом правлении, то он весьма невелик. Всякий раз, когда на Западе возникал демократический режим, ему едва удавалось просуществовать несколько десятилетий. Так, парламентско-выборная система в Англии (при конституционной монархии) успешно функционировала в первые десятилетия после Славной революции 1688 г., но уже во второй половине XVIII в. была поражена страшной коррупцией – места в парламенте свободно продавались, и установилась даже постоянная «цена» на место в английском парламенте (см. Кузовков Ю. Мировая история коррупции, п. 14.1). В других странах Европы если демократия и возникала на короткий период, то она очень быстро сменялась либо диктатурой, либо властью олигархии. Германия все время от средних веков до Новейшей истории жила в условиях монархии, республиканско-демократический режим (Веймарская республика) там впервые установился лишь в 1920-е годы. Но он смог просуществовать чуть более 10 лет, сменившись властью Гитлера – жуткой тоталитарной диктатурой, приведшей и саму Германию, и всю Европу на край пропасти. Во Франции в течение XIX-XX вв. политический режим менялся около 10 раз (!), от монархии к республике и обратно, каждый раз посредством революции или переворота; нынешний режим во Франции называется «пятая республика». Ни одной французской республике не удалось просуществовать более нескольких десятилетий.
В США демократия непрерывно просуществовала дольше других стран (весь XIX век), но при этом страна развивалась в тепличных условиях, будучи полностью избавлена от внешних врагов и будучи удалена от остального мира на изрядное расстояние. Американской демократии (в отличие от большинства других) никто никогда не мешал, не вмешивался в ее дела, не диктовал ей, что нужно делать, а чего нет, не вторгался на ее территорию, не создавал и не финансировал террористические или «партизанские» формирования вдоль ее границ, не навязывал ей политиков, «сделанных за границей» и концепции, сфабрикованные за границей. Несмотря на это уже в первые десятилетия XX в. американское государство было поражено страшной коррупцией, в коррупции были уличены даже некоторые президенты той эпохи, например, У.Гардинг (1921-1923 гг.) (см. Кузовков Ю. Мировая история коррупции, пп. 17.5). Потребовались радикальные меры Франклина Рузвельта в 1930-е годы, которые шли намного дальше традиционных мер по борьбе с коррупцией, принятых на Западе, чтобы несколько изменить данную ситуацию к лучшему.
Несмотря на это, уровень коррупции в США и Западной Европе в конце XX - начале XXI века опять достиг критически высокого уровня, о чем свидетельствуют многочисленные коррупционные скандалы в этих странах вокруг крупных политиков. Таким образом, те методы и подходы к борьбе с коррупцией и формированию правящей верхушки (выборность чиновников и западный набор антикоррупционных мер), которые выработал Запад за тот недолгий период, пока у него существовала республиканско-демократическая форма государственного устройства, ни в коей мере не могут считаться эффективными и достаточными для успешного развития общества. Принятие только этих методов и подходов означало бы насаждение системы, заранее обреченной на кризис и крах в самом ближайшем будущем .
Следует отметить, что и сами ведущие страны Запада в критические периоды XX века ради сохранения демократии и выхода из экономического и социального кризиса были вынуждены прибегать к беспрецедентным методам борьбы с коррупцией и деградацией правящей верхушки, которые шли вразрез с обычно применяемыми методами. И это происходило вопреки основополагающим принципам и законам – в частности, вопреки принципам и законам, декларирующим неприкосновенность и «святость» частной собственности. Так, в Великобритании и Франции после Второй мировой войны была проведена массовая национализация предприятий, носившая конфискационный характер. А президент США Ф.Рузвельт в 1930-е годы заявил, что американцы «должны отказаться от идеи накопления богатства, которое в силу чрезмерных прибылей приводит к несправедливому распределению власти». И помимо принудительного дробления крупных компаний ввел также драконовские налоги на богатство. В частности, верхняя шкала подоходного налога, которым облагались сверхвысокие личные доходы, составляла в годы его правления 90% (!), при том что лица с низкими доходами облагались налогом по ставке всего лишь 3% . Таким образом, все крупные доходы при Рузвельте просто конфисковывались. И эта система существовала в США вплоть до 1960-х гг.; но даже и после этого, вплоть до 1980 г., ставка на сверхвысокие личные доходы сохранялась на уровне 70%.
Впрочем, данную меру саму по себе тоже ни в коей мере нельзя считать в качестве некой «системы» борьбы с коррупцией, а следует рассматривать как очередное «пожарное мероприятие», которое резко отличалось от других ввиду «высокой категории пожара». Как вытекает из приведенных выше фактов, Запад за всю историю существования у себя республиканско-демократической формы государственного устройства никакой системы борьбы с коррупцией так и не создал; набор мер по борьбе с коррупцией там постоянно менялся в зависимости от складывающейся ситуации, и очень часто (как в первой половине XX в., так и в начале XXI в.) не мог предотвратить ни роста коррупции, ни узурпации власти со стороны одиозных личностей типа Гитлера и Муссолини. Подобная узурпация власти, навязанной населению страны, сама по себе является вопиющим примером коррупции государства и деградации его правящей верхушки.
Таковы в общих чертах те выводы, которые можно извлечь из истории коррупции и истории борьбы с данным явлением.
Итак, давайте суммируем те выводы, которые были сделаны выше и которые вытекают из исторического анализа:
Во-первых, задача борьбы с коррупцией в значительной мере сводится к задаче формирования честной и неподкупной верхушки чиновничества, руководствующейся не своими личными интересами, а благом государства и общества.
Во-вторых, наиболее успешные государства в истории, и в особенности наиболее успешные и стабильные демократические государства, применяли один и тот же набор принципов формирования своей чиновничьей верхушки, к которым относятся:
1) Единая альтруистическая идеология, приверженность которой служит одним из критериев селекции правящего слоя
2) Добровольно-принудительный отказ правящего слоя от владения крупным личным имуществом и от получения крупных личных доходов
3) Частая и принудительная ротация чиновников, особенно в высшем звене, ограничение срока пребывания чиновника на одном месте самое большее несколькими годами
4) Строгое наказание за нарушение установленных правил – изгнание из государственного аппарата, конфискация имущества - и суровые наказания при обнаружении фактов, уличающих чиновника во взятках и воровстве.
Причина, по которой данные меры оказываются наиболее эффективными в борьбе с коррупцией, заключается в том, что введение системы этих мер делает бессмысленным вхождение во власть для тех, кто стремится к богатству и власти как таковой, а также противодействует образованию устойчивых коррумпированных групп. Соответственно, внедрение указанной системы мер открывает дорогу во власть тем, кто готов служить обществу относительно бескорыстно (за достойное, но не чрезмерное, вознаграждение), не преследуя властных амбиций и целей обогащения.
В-третьих, современный западный опыт борьбы с коррупцией применим, но лишь в дополнение к указанным выше принципам, поскольку западные антикоррупционные меры оказались недостаточно эффективными и не смогли ни в прошлом, ни в настоящем, воспрепятствовать росту коррупции на самом Западе. Среди таких мер, которые целесообразно взять на вооружение из западного арсенала, можно отметить:
Запрет на ведение чиновниками и членами их семей личного бизнеса, конкурирующего с деятельностью чиновника («конфликт интересов»),
Запрет на владение оффшорными компаниями и контакты с ними,
Декларирование доходов и расходов чиновников,
Публичность и открытость всех процедур, осуществляемых властями,
Правила финансирования выборной кампании: запрет финансирования со стороны компаний, работающих по государственным контрактам; установление общего «потолка» сумм пожертвований для каждого политика и «потолка» суммы пожертвования от каждого его сторонника .
Что касается западной практики повсеместных выборов чиновников, то ее нельзя признать удовлетворительным средством борьбы с коррупцией. История свидетельствует о том, что выборы очень часто становились ареной коррупции: кандидаты подкупались, а места в парламентах покупались.
В-четвертых, необходимо усвоить выработанный в прошлом Западной Европой и другими странами опыт борьбы с коррумпированными группами, формирующимися на основе тайных обществ, национальных и сексуальных меньшинств. Если отбросить отрицательный опыт, связанный с репрессиями против этих групп и меньшинств и ущемлением их гражданских прав и руководствоваться только положительным опытом, то он состоит в следующем:
Всем чиновникам должно быть запрещено участие в любых тайных обществах, будь то масонские ложи, религиозные секты или иные общества, носящие закрытый характер;
Все чиновники высшего и среднего уровня должны принадлежать к коренной национальности данного государства (государственного образования) или, если определение национальности вызывает проблему, среди чиновников данного уровня не должно быть лиц, входящих в национальные диаспоры или имеющих контакты с последними;
На посты чиновников высшего и среднего уровня не должны назначаться лица, принадлежащие к сексуальным меньшинствам.
Следует иметь в виду, что данные ограничения, установленные в отношении членов тайных обществ, национальных и сексуальных меньшинств, нельзя рассматривать как сколько-либо значительное ограничение их гражданских прав, так как они оставляют для них открытыми все существующие профессии, виды предпринимательской деятельности и прочие занятия и сферы деятельности, существующие в данной стране, кроме данной сферы, где занято очень мало людей в соотношении с общим числом занятых. Но эти ограничения призваны служить защите общества от потенциальных каналов распространения коррупции; равно как они призваны служить и защите самих представителей национальных и сексуальных меньшинств от необоснованных обвинений в свой адрес со стороны населения и СМИ, которые можно в разных странах часто слышать и сегодня и которые в прошлом приводили к массовым гонениям и репрессиям в отношении представителей национальных и сексуальных меньшинств.
Ibid, с. 73-82
История США. Хрестоматия: пособие для вузов/сост. Э.Иванян. М., 2007, с.71, 73
Хорошо известно, что ни Ленин, ни Сталин, ни другие руководители СССР в первые десятилетия его существования (Молотов, Маленков и другие) в конце жизни не обладали никаким сколько-либо крупным личным имуществом.
Токвиль А. Старый порядок и революция. С-Петербург, 2008 с.80
Аппиан Александрийский. I, VIII/1, 134
Rome et la conquete du monde mediterraneen, ed. par C.Nicolet. Paris, 1979, tome 2, pp.75-77
Так, в Римской империи в течение I-IV вв. н.э. попытки сепаратизма были очень частым явлением – примерами могут служить восстания в Иудее, Придунайских провинциях, Британии и др. провинциях в I-II вв., образование самостоятельных государств в Галлии и Сирии в III в. и т.д. А в Карфагене во время Первой Пунической войны вспыхнуло восстание ливийцев, которое было столь мощным, что Карфаген был вынужден признать свое поражение и заключить невыгодный для себя мир с Римом. В Римской республике ничего подобного не было вплоть до конца II в. до н.э.
Ковалев С. История Рима, под ред. Э.Фролова. С-Петербург, 2003, с.134
W.Woytinsky. Stormy Passage. A Personal History through Two Russian Revolutions to Democracy and Freedom: 1905-1960. New York, 1961, p.195
Харви Д. Краткая история неолиберализма. Актуальное прочтение. Москва, 2007, с. 244, 41
Например, в рекомендациях по борьбе с коррупцией, выпущенных в Вашингтоне в 1978 г., было рекомендовано ограничить размер пожертвований от каждого сторонника одного кандидата на выборах в городские органы власти суммой в 1000 долларов, а общий размер пожертвований в пользу одного кандидата – суммой в 10 тысяч долларов. Prevention, detection and correction of corruption. T.Lymann, T.Fletcher, J.Gardiner, Washington DC, 1978, pp. 27-28
Итак, как мы говорили выше, коррупция известна с глубокой древности. Упоминание об этом явлении встречается в сочинениях по искусству государственного управления, религиозной и юридической литературе Египта, Месопотамии, Иудеи, Индии и Китая – во всех центрах древневосточных цивилизаций.
По мнению ряда исследователей, первые упоминания о коррупции содержаться в знаменитых Законах вавилонского царя Хаммурапи:
«§5. Если судья разобрал дело, вынес решение и изготовил документ с печатью, а затем решение свое изменил, то этого судью следует изобличить в изменении решения, которое он постановил, и исковую сумму, имевшуюся в этом деле, он должен уплатить в двенадцатикратном размере; кроме того, в собрании его должны согнать с его судейского кресла, и он не должен возвращаться и заседать вместе с судьями в суде.
В «Поучении Гераклеопольского царя своему сыну Мерикара» (Египет, XXII в. до н.э.) указывается: «Возвышай своих вельмож, чтобы они поступали по твоим законам. Непристрастен тот, кто богат в своем доме, он владыка вещей и не нуждается» .
В Ветхом Завете неоднократно упоминаются случаи коррупции, которые имели место в разные периоды существования Израильского государства: и на заре его истории, в XI в. до н.э., когда сыновья судьи пророка Самуила «уклонились в корысть и брали подарки, и судили превратно» (1Цар. 8:3), и гораздо позднее, в эпоху разделенного царства. Пророк Амос в 8 в. до н.э. обличал израильских судей: «вы притесняете правового, берете взятки, а нищего, ищущего правосудие, гоните от ворот» (Амос 5:12).
В древнеиндийском трактате по искусству управления государством «Артхашастра» (IV в. до н.э.) подчеркивается, что важнейшей задачей, стоящей перед царем, является борьба с казнокрадством. В трактате перечисляются 40 способов хищения казенного имущества и делается малоутешительный вывод о том, что легче угадать путь птиц в небесах, чем уловки хитроумных чиновников. «Так же, как нельзя распознать, пьют ли воду плавающие в ней рыбы, нельзя определить, присваивают ли имущество чиновники, приставленные к делам» . Основным средством борьбы с казнокрадством становится слежка. Доносчик получал долю имущества, конфискованного у лица, осужденного за должностное преступление.
В древнеримском праве существовал термин «corrumpere», который имел до пятнадцати значений, среди которых – «расстраивать дела», «расточать состояние», «искажать смысл», «фальсифицировать результаты», «искажать действительность», «подкупать кого-либо» .
В римских Законах Двенадцати таблиц (451–450 гг. до н. э.) зафиксировано: «Неужели ты будешь считать суровым постановление закона, карающее смертною казнь того судью или посредника, которые были назначены при судоговорении [для разбирательства дела] и были уличены в том, что приняли денежную мзду по [этому] делу?» (Таблица IX. 3).
В целом термин «коррупция» в Древнем Риме обозначал противоправное действие, совершённое судьёй или иным должностным лицом в процессе судопроизводства. Впоследствии это понятие стало применяться к различным злоупотреблениям должностных лиц.
Сходное, и вместе с тем более широкое значение термин имел и в античной Греции, где под коррупцией понималось «повреждать желудок плохой пищей», «расстраивать дела», «расточать состояние», «приводить в упадок нравы», «поджигать имущество», «губить свободу», «обольщать женщин», «развращать молодёжь», «искажать смысл», «фальсифицировать результаты», «искажать действительность». Такой подход к определению коррупции в античной Греции свидетельствует о глобальном значении, которое придавалось этому явлению. Возможно, коррупцию приравнивали к этическим категориям, наравне с добром, злом, справедливостью и др.
В период средневековья коррупцию определяли в каноническом контексте – как обольщение, соблазн дьявола. Поэтому использовался термин «corruptibilitas», означающий бренность человека, подверженность человеческой личности греховным соблазнам.
Изучению коррупции серьезное внимание уделяли великие мыслители XV–XVIII вв. Так, итальянский философ Никколо Макиавелли (1469–1527) сравнивал коррупцию с болезнью, которую вначале трудно распознать, но легко лечить, а позже – уже легко распознать, но почти невозможно лечить.
Английский философ-материалист Томас Гоббс (1588–1679) определял коррупцию как «корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам». Английский философ Фрэнсис Бэкон (1561–1626) писал о коррупции: «думая, что всё могут купить за свои богатства, многие, прежде всего, продали себя». Французский мыслитель и историк Франсуа Вольтер писал, о том, что «великие горести оказываются всегда плодом необузданного корыстолюбия» . Таким образом, именно в XV–XVIII вв. понятие коррупции начало приобретать современный смысл.
Мздоимство упоминается в русских летописях XIII в. Первое законодательное ограничение коррупционной деятельности в России было осуществлено в царствование Ивана III. Его внук Иван IV Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках.
При Петре I в России приобрели широкий размах и коррупция, и жестокая борьба царя с ней. Характерным является эпизод, когда после многолетнего следствия был изобличен в коррупции и повешен сибирский губернатор М.П. Гагарин. Буквально через три года четвертовали за взяточничество обер-фискала Нестерова – того, кто изобличил Гагарина.
На протяжении всего царствования династии Романовых коррупция являлась немалой статьей дохода и мелких государственных служащих, и сановников. Например, елизаветинский канцлер Бестужев-Рюмин получал за службу Российской империи 7 тысяч рублей в год, а за услуги британской короне (в качестве «агента влияния») – 12 тысяч рублей.
В Российской империи коррупция была тесно переплетена с фаворитизмом. Известны многочисленные эпизоды коррупционной деятельности фаворита Петра I князя Александра Меньшикова, за что последний не раз наказывался царем.
Термин «коррупция» периодически употреблялся в работах российских публицистов XIX в., однако в российское право понятие «коррупция» было введено А.Я. Эстриным в работе «Взяточничество», которая вышла в рамках работы кружка уголовного права при Санкт-Петербургском университете только в 1913 г. .
Из последних предреволюционных эпизодов помимо Г. Распутина имеет смысл упомянуть балерину М. Кшесинскую и великого князя Алексея Михайловича, которые на пару за огромные взятки помогали фабрикантам получать военные заказы во время Первой мировой войны.
Смена государственного устройства и формы правления в октябре 1917 г. не устранила коррупцию как явление и необходимость борьбы с ней. Декретом СНК РСФСР «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г. предусматривалась уголовная ответственность за взяточничество (лишение свободы на срок не менее 5 лет, соединенный с принудительными работами на тот же срок). В дальнейшем ответственность за взяточничество устанавливалась Уголовным кодексом РСФСР 1922 г., 1926 г., 1960 г. В этих законах регламентировалась ответственность за получение взятки, дачу взятки, посредничество во взяточничестве и провокацию взятки.
История борьбы советской власти с коррупцией характеризуется рядом специфических особенностей. Во-первых, коррупция и как понятие, и как явление в официальных нормативных документах и практической деятельности не признавалась. Вместо этого определения использовались термины «взяточничество», «злоупотребление служебным положением», «попустительство» и др.
Во-вторых, причины возникновения этого явления связывались с условиями, присущими буржуазному обществу. Так, например, в закрытом письме ЦК КПСС «Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра» от 29 марта 1962 г. говорилось, что взяточничество – это «социальное явление, порожденное условиями эксплуататорского общества». Октябрьская революция ликвидировала коренные причины взяточничества, а «советский административно-управленческий аппарат – это аппарат нового типа». В качестве причин коррупционных проявлений перечислялись недостатки в работе партийных, профсоюзных и государственных органов, в первую очередь в области воспитания трудящихся .
В записке Отдела административных органов ЦК КПСС и КПК при ЦК КПСС об усилении борьбы со взяточничеством в 1975–1980 гг., датированной 21 мая 1981 г., указано, что в 1980 г. выявлено более 6 тысяч случаев взяточничества, что на 50% больше, чем в 1975 г. Рассказывается о появлении организованных групп (пример – более 100 человек в Минрыбхозе СССР во главе с заместителем министра). Говорится о фактах осуждения министров и заместителей министров в республиках, о других союзных министерствах, о взяточничестве и сращивании с преступными элементами работников контрольных органов, о взяточничестве и мздоимстве в прокуратуре и судах.
Перечисляются основные составы преступлений: отпуск дефицитной продукции; выделение оборудования и материалов; корректировка и снижение плановых заданий; назначение на ответственные должности; сокрытие махинаций. В качестве причин указываются серьезные упущения в кадровой работе, бюрократизм и волокита при рассмотрении законных просьб граждан, плохая работа с жалобами и письмами граждан, грубые нарушения государственной, плановой и финансовой дисциплины, либерализм по отношению к взяточникам (в том числе – и в приговорах судов), плохая работа с общественным мнением. Сообщается о наказании руководящих партийных работников (уровень – горкомы и райкомы) за попустительство взяточничеству. Предлагается принять постановление ЦК .
В-третьих, лицемерие власти, способствовавшее ускорению коррупции, проявилось в том, что практически неприкосновенными были высшие советские партийные сановники. К редким исключениям можно отнести дела Тарады и Медунова из высшего краевого руководства в Краснодаре, дело Щелокова. Когда за взятки и злоупотребления был осужден заместитель министра внешней торговли Сушков, КГБ и Генеральная прокуратура Союза сообщали в ЦК о побочных результатах следствия: министр Патоличев систематически получал в качестве подарков от представителей иностранных фирм дорогостоящие изделия из золота и драгоценных металлов, редкие золотые монеты. Дело было замято.
В-четвертых, с коррупцией среди государственного аппарата боролись исключительно представители этого аппарата. Это привело к двум последствиям: боровшиеся были органически не в состоянии менять коренные причины, порождающие коррупцию, поскольку они восходили к важнейшим условиям существования системы; борьба против коррупционеров нередко перерастала в борьбу против конкурентов на рынках коррупционных услуг.
Таким образом, коррупция в СССР, несомненно, существовала, но отличалась рядом особенностей. Историк Ф.И. Раззаков в своей книге «Коррупция в Политбюро: дело «красного узбека» пишет, что «…в СССР был первый (административный вид коррупции) – то есть предоставление незаконных или законных, но только для избранных, льгот и благ с целью получения выгоды и без изменения существующих законов и правил».
Весь послевоенный период, во времена Перестройки и после нее рост коррупции происходил на фоне ослабления государственной машины. Он сопровождался следующими процессами: уменьшением централизованного контроля, далее – распадом идеологических скреп, экономической стагнацией, а затем и падением уровня развития экономики, и, наконец, крахом СССР и появлением новой страны – России, которая на первых порах лишь номинально могла считаться государством. Постепенно централизованно организованная коррупция государства сменилась «федеративным» устройством из множества коррумпированных систем.
Таким образом, нынешнее состояние коррупции в России во многом обусловлено давно наметившимися тенденциями и переходным этапом, который и в других странах, находящихся в подобной ситуации, сопровождался ростом коррупции. Из числа наиболее важных факторов, определяющих рост коррупции и имеющих исторические корни, помимо дисфункций государственной машины и некоторых исторических и культурных традиций, следует отметить:
· стремительный переход к экономической системе, не подкрепленной необходимой правовой базой и правовой культурой;
· отсутствие в советские времена нормальной правовой системы и соответствующих культурных традиций;
· распад партийной системы контроля.
Коррупция является интернациональной проблемой. Она свойственна всем странам независимо от политического устройства и уровня политического развития и различается лишь масштабами.
В 1994 г. Швейцария, которая гордилась неподкупностью своих государственных служащих, была потрясена грандиозным скандалом вокруг чиновника из кантона Цюрих – ревизора ресторанов и баров. Ему инкриминировались взятки на сумму почти в 2 млн. долларов. Сразу вслед за этим было начато расследование против 5 ревизоров-взяточников из состава правительства Швейцарии, покровительствовавших отдельным фирмам при организации государственных поставок. Затем разразилось еще два скандала.
Многочисленные случаи коррупции в Италии, затронувшие самые высокие политические круги, привели к тому, что более 700 бизнесменов и политических деятелей предстали перед судами в результате начавшихся в 1992 г. расследований в Милане.
В сентябре 1996 г. в Берлине прошла специальная конференция по борьбе с коррупцией. По представленным там материалам во многих крупных городах ФРГ прокуратуры заняты расследованием тысяч случаев коррупции: во Франкфурте-на-Майне – более 1000, в Мюнхене – около 600, в Гамбурге – около 400, в Берлине – около 200. В 1995 г. было официально зарегистрировано почти три тысячи случаев взяточничества. В 1994 г. перед судом оказались почти 1 500 человек, а в 1995 – более 2 000 человек, причем эксперты считают эти данные лишь вершиной айсберга. В коррупцию вовлечены ведомства по проверке иностранных беженцев, пункты регистрации новых автомобилей и многие другие учреждения. Так, за наличные деньги можно незаконно «купить» право на открытие ресторана или казино, водительские удостоверения, лицензии на отбуксировку неверно припаркованных автомобилей. Наиболее сильно коррупцией заражена строительная индустрия.
В одном из своих бюллетеней международная общественная организация Transparency International (далее – TI), цель которой – оказание сопротивления коррупции на международном и национальном уровнях и в бизнесе, утверждала: «Она (коррупция) стала ведущим явлением во многих ведущих индустриальных государствах, богатство и устойчивые политические традиции которых позволяют, однако, скрыть размах огромного ущерба, наносимого коррупцией социальным и гуманитарным сферам». Исследование, проведенное национальными филиалами TI в 1995 г., показало, что «коррупция в государственном секторе принимает одинаковые формы и воздействует на те же сферы независимо от того, происходит ли это в развитой или развивающейся стране» .
Проблема необходимости борьбы с коррупцией в России стала очевидной уже в начале 1990-х гг. К этому времени были подготовлены и представлены в Верховный Совет СССР несколько проектов, направленных на борьбу с коррупцией. Президентом РФ был издан Указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» №361 от 4 апреля 1992 г. В этом Указе отмечались последствия, порождаемые этим негативным явлением, и определялся ряд мер, направленных на борьбу с коррупцией. Указ был шагом в правильном направлении, однако мало что решал и слабо исполнялся. Понятие коррупции в этом Указе не давалось.
20 июня 1993 г. Верховным Советом РФ был принят Закон РФ «О борьбе с коррупцией». Однако этот Закон не был подписан Президентом РФ и не вступил в действие. После роспуска Верховного Совета РФ Нижняя палата нового парламента – Государственная Дума – продолжила работу над совершенствованием проекта Закона. Федеральный закон «О борьбе с коррупцией» в новой редакции дважды принимался Государственной Думой РФ и в декабре 1995 г. был одобрен Советом Федерации. Однако в конце декабря этого же года он был отклонен Президентом РФ.
В ноябре 1997 г. Государственная Дума приняла в третьем чтении Федеральный закон «О борьбе с коррупцией». Однако из-за ряда юридических и технических недоработок этот нормативный акт не прошел остальные стадии законотворчества. И только 25 декабря 2008 г. был принят Федеральный закон №273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Третья беда России
Как известно Гоголь определил две главные беды России – «дураки и дороги». Но думается, что этих самых российских бед значительно больше. И, прежде всего, к их числу можно отнести коррупцию, которая словно неизлечимая болезнь сопровождает наше государство на всем пути его развития. В разные периоды она доставляла то большее, то меньшее беспокойство государственному организму, не раз ставила его на грань жизни и смерти, но, несмотря на многообразные способы лечения, никогда не исчезала совсем.
Коррупция, одной из основных составляющих которой является взяточничество, осуждается во всем мире, но существует с незапамятных времен и не собирается исчезать. Еще в Ветхом Завете упоминается одна из божьих заповедей народу: «Даров не принимай; ибо дары слепыми делают зрячих и превращают дело правых». Но природа людей несовершенна, они не очень-то следуют в своей жизни и божьим заповедям, и нормам Закона.
Коррупция на Руси развивалась и крепла по мере развития государственного аппарата. Государство управляет своими гражданами через назначаемых им должностных лиц, которые формально должны руководствоваться в своей деятельности духом и буквой Закона. Однако, как известно, законы в России – «что дышло», а потому чиновник может как действовать, так и бездействовать, а может и вообще поступать вопреки Закону. В XVII веке на Руси для определения видов взятки существовало несколько юридических названий: почести, поминки и посулы. Любопытно, что «почести» (предварительная «подмазка» должностного лица) и «поминки» (подарок «по итогам») считались вполне законными вещами, а вот за «посулы», то есть за нарушение закона за плату, полагались телесные наказания. Именно за посулы в 1654 году пострадали князь Алексей Кропоткин и дьяк Иван Семенов, взявшие деньги с купцов, которых царь Алексей Михайлович собирался переселить в Москву. Купцам туда не хотелось, и они предпочли дать взятку, не подозревая, что царь уже и отменил свое решение. Тем не менее князь потребовал с купцов 150 рублей, а дьяк - 30 рублей и бочку вина, за что оба прилюдно были биты кнутом.
Позже уголовное право царской России разделило взяточничество на два вида: мздоимство и лихоимство. Взятка, данная за совершение действия, входящего в круг обязанностей должностного лица трактовалась как мздоимство. Взятка за совершение служебного проступка или преступления в сфере служебной деятельности трактовалась как лихоимство. Причем к мздоимству само государство и народ относились издавна довольно терпимо. Еще во времена Древней Руси для чиновников стал практиковаться византийский принцип – им не платили жалованья, но позволяли кормиться за счет подношений народа.
Вообще, этот византийский принцип будет потом преследовать Россию, словно призрак, на всем пути ее развития. Напомнит он о себе даже в социалистические времена, когда крупные чиновники словно бы находились на кормлении у народа. Зарплата у них была сравнительно невысокой, зато за счет спецраспределителей и номенклатурных связей они имели возможность кататься как сыр в масле. И нынешняя тяга политической элиты к непомерной роскоши – это тоже из «византийской оперы».
Самой «хлебной» должностью в России XVI-XVII веков была должность воеводы. Чтобы не допускать чрезмерного обогащения воевод, царь даже ограничил период их полномочий двумя годами. А чтобы они за эти два года не превратились в «олигархов», их имущество проверялось на царских заставах, когда воеводы возвращались через два года с места службы. Воеводские возы и подводы обыскивались без всякого стеснения, и ежели возникало впечатление, что они везут слишком много добра, то излишки безжалостно реквизировались в пользу казны.
Византийский путь, может быть, был наиболее приемлемым для молодого и бедного государства Российского, но отнюдь не самым лучшим. Верховная власть, не создав четкого механизма вознаграждения труда чиновников, переложила груз обеспечения воевод и подьячих на посадских и уездных людей. И тем самым положила начало безудержной российской коррупции и бесконечной цепи взаимных обид и жалоб. Народ невзлюбил чиновников, чиновники – народ. Бывало, что пока в земской избе один подьячий писал под диктовку старосты челобитную не ненасытность воеводы, в то же самое время в съезжей избе другой подьячий писал под диктовку воеводы жалобу на старосту.
Постепенно, с формированием и укреплением государственного аппарата в России стала укрепляться бюрократия – особая каста чиновников, получавших жалование из казны. Она впитала в себя традиции прошлых поколений чиновников, а потому относилась к «кормлениям», как к своему священному наследственному праву, даже несмотря на жалование. Впрочем, народ, хотя и любил поязвить по этому поводу, но особо не противился. В порядке вещей считалась материальная благодарность чиновникам за оформление документов или какую-либо другую их работу. Обычным делом были и подарки им к именинам и праздникам. Понятно, что грань между разрешенной «почестью» и запрещенным «посулом» была весьма зыбкой, что способствовало злоупотреблениям со стороны чиновников. Недаром в народе появилось множество поговорок: «Судьям то и полезно, что в карман полезло», «Всякий подъячий любит калач горячий», «Приказный проказлив: руки крюки, пальцы грабли, вся подкладка – один карман».
Вообще коррупция обогатила русский язык большим количеством поговорок, множеством крылатых выражений, составляющих специальную терминологию взяточничества: «барашка в бумажке», «безгрешный доход», «не подмажешь, не поедешь», «мзда», «хапен зи гевезен» и прочее. Например, выражение «остаться с носом» не имеет никакого отношения к детали человеческого лица. На Руси «проносом» или попросту «носом» называли взятку, которую проситель приносил в государственное учреждение спрятанную под полой. Если подьячий или судья не принимал подношение, проситель уходил вместе со своим «носом» не солоно хлебавши.
Неудача Петра Великого
Великий реформатор Петр I, казалось, умел добиваться, всего, что задумает. Он прорубил «окно в Европу», построил флот, побил доселе непобедимых шведов, поднял на небывалый уровень промышленность, возвел среди болот Северную Пальмиру и, наконец, европеизировал страну, заставив народ не только одеваться, но и мыслить по-новому. И только коррупцию ему одолеть не удалось.
Свояк Петра князь Б.Куракин в своих записках отмечал, что зародившееся в правление царицы Натальи Кирилловны «мздоимство великое и кража государственная, что доныне (писано в 1727 году) продолжается с умножением, а вывести сию язву трудно». Чего только Петр I не делал для искоренения этой язвы. И показывал подданным пример собственным поведением. Будучи самодержавным властителем огромной империи, он повелел назначить себе офицерское жалование, на которое и жил, порой испытывая серьезные финансовые затруднения. Когда, вследствие повторной женитьбы, жалования стало хронически не хватать на жизнь, полковник Петр Алексеевич Романов попросил Александра Меншикова, имевшего в ту пору высшее воинское звание Генералиссимуса, ходатайствовать перед Сенатом о присвоении ему, царю, звания генерала, которому полагалось более высокое жалование.
Государь-реформатор хотел, чтобы и чиновники брали пример со своего царя – честно жили на одну зарплату. А потому в 1715 повелел платить им жалование из казны.
Но даже царскому другу Меншикову, не говоря уже о всех прочих подданных, пример государя был не указ. Бояре, дворяне, купцы и чиновники воровали и «брали на лапу» просто бессовестно. Разгул мздоимства не мог укрыться от ока Петра, и он от воспитательных мер переходил к более действенным – к наказаниям. Особо злостных казнокрадов показательно казнили. В 1721 году за взятки под самыми окнами юстиц-коллегии на Васильевском острове повесили сибирского губернатора князя Гагарина. А потом образцово-показательно его несколько раз перевешивали в разных местах Петербурга. Был примерно наказан и еще ряд высокопоставленных чиновников. Например, знаменитый фискал Нестеров , раскрывший столько чужих злоупотреблений, сам попался на мздоимстве и был казнен.
Для борьбы с казнокрадством на местах Петр I отряжал в волости своих комиссаров, но подчас и сами царские уполномоченные оказывались нечисты на руку. В 1725 году за казнокрадство и взятки были повешены комиссары Арцибашев, Баранов, Волоцкий. Казнены они были в волостях, где занимались мздоимством.
Особо приближенных персон Петр I за злоупотребления суду не придавал, но безжалостно самолично отхаживал их палкой. Особенно доставалось царскому любимцу Алексашке Меншикову. Сначала государь пытался вразумить его словами. В 1711 году Петру I доложили, что Меншиков в Польше занимается злоупотреблениями и он отписал ему: «Зело прошу, чтобы вы такими малыми прибытками не потеряли своей славы и кредита». Меншиков сделал выводы. И не стал более «мараться» мелкими прибытками, а стал брать по-крупному. Состояние бывшего безродного бедного сержанта Преображенского полка стало одним из больших в стране. Он владел многомиллионными вкладами в зарубежных банках, только драгоценностей у него было на полтора миллиона рублей. Не случайно казнокрадство Меншикова стало притчей во языцах, а настоящим памятником его воровства стал дворец Александра Даниловича в Петербурге. С ним связана такая легенда:
Как-то покидая столицу, царь Петр поручил Меншикову, как градоначальнику, контролировать строительство здания 12-ти коллегий. А чтобы, тот исправнее выполнил поручение, посулил ему подарить в личное пользование всю землю, что останется свободной на набережной Невы после постройки. Приехавший на место, выделенное под застройку, градоначальник Меншиков вскоре понял, что щедрый царский подарок – фикция, свободного места не оставалось. И тогда он, с присущей ему смекалкой, сообразил, как и поручение выполнить, и себя не обидеть. Александр Данилович развернул чертеж, отчего длинное здание оказалось к Неве торцом. Так и начал строительство. Когда вернувшийся Петр увидел, как заложен фундамент, он в бешенстве поволок Меншикова вдоль будущего фасада и молотил его дубинкой у каждой коллегии. Но царское слово свое сдержал и землю «Алексашке» подарил.
Колачивал царь своего приближенного еще не раз, но Меншиков неизменно умел найти способ сгладить гнев государя. Однажды, когда царю в очередной раз пожаловались на бессовестные поборы со стороны Меншикове, Петр I в гневе поколотил светлейшего князя палкой. Александр Данилович крепко пострадал - царь разбил ему нос и поставил под глазом здоровенный фонарь. А после чего выгнал со словами:
Ступай вон, щучий сын, и чтоб ноги твоей у меня больше не было!
Меншиков ослушаться не смел, исчез, но через минуту снова вошел в кабинет... на руках!
Один из самых «громких» коррупционных скандалов в петровскую эпоху был связан с казнокрадством при подрядах в армию. В нем оказались замешаны именитые государственные вельможи: Александр Меншиков, граф Апраксин, канцлер граф Головкин, петербургский вице-губернатор Яков Корсаков, сенатор князь Григорий Волконский и сенатор Опухтин. По результатам расследования на Меншикова был наложен денежный начет в сумме 145 тысяч рублей, но штраф им так и не был внесен в казну.
Петр I пытался выстроить в государстве систему борьбы с коррупцией. Сообщениями «о похищении казны» первоначально занималась тайная канцелярия во главе во главе с графом П.А.Толстым. И работала она на совесть. Историк Карамзин писал так: «Тайная канцелярия день и ночь работала в Преображенском: пытки и казни служили средством нашего преобразования государственного». Но видимо со времен дел по казнокрадству стало так много, что их передали из тайной канцелярии в общую юстицию. Не пытки, ни казни, ни общественный позор не останавливали взяточников.
Один из иностранцев, посетивших Россию в царствование Петра, писал: «На чиновников здесь смотрят как на хищных птиц. Они думают, что со вступлением их на должность им предоставлено право высасывать народ до костей и на разрушении его благосостояния основывать свое счастье».
Порой складывается впечатление, что царь Петр в одиночку вел бой с многоголовой гидрой коррупции и что он чуть ли не единственный, кто жил исключительно на государственное жалование. Остальные дворяне и чиновники к проблеме мздоимства относились гораздо терпимее. В этом плане весьма показательна одна известная история:
Как-то в конце жизни Петр I, выведенный из себя повальным воровством государевых людей и отчаявшийся их перевоспитать, пригрозил в Сенате вешать всякого чиновника, укравшего настолько, сколько нужно на покупку веревки. Однако главный блюститель закона генерал-прокурор Ягужинский остудил тогда праведный гнев царя знаменитой фразой: «Разве ваше величество хотите царствовать один, без слуг и без подданных. Мы все воруем, только один больше и приметнее другого».
Взошедшая на трон дочь Петра I Елизавета не пеклась столь рьяно, как ее батюшка, об искоренении коррупции. А потому вернула страну к прежним порядкам. Была отменена выплата жалования чиновникам, но при этом и отменена смертная казнь за взяточничество. В результате «кормление от дел» опять стало для честных чиновников единственным способом не умереть с голоду, а нечестные чиновники вовсе перестали бояться чего-либо. Хищения, мздоимство и лихоимство царили повсеместно. И царице оставалось лишь констатировать этот факт: «Ненасытная жажда корысти дошла до того, что некоторые места, учреждаемые для правосудия, сделались торжищем, лихоимство и пристрастие - предводительством судей, а потворство и опущение - одобрением беззаконникам». Сенат пытался было что-то предпринять для ограничения разгула коррупции, но эффективность его мер была мала. Например, он постановил менять воевод каждые пять лет, но фактически это решение осталось только на бумаге.
Екатерина II оказалась гораздо более верной заветам Петра I. Едва взойдя на престол, она дала понять своему народу, что не намерена потакать взяточникам, а чиновникам – что их проделки не укроются от ее ока.
Узнав, что в Новгородской губернии необходимо дать взятку для того, чтобы быть допущенным к присяге ей, новой императрице, она пришла в возмущение. Мало того, что присяга была делом обязательным, так еще и уклонение от нее преследовалось по закону. «Сердце Наше содрогнулось, - писала Екатерина в своем указе, - когда Мы услышали... что какой-то регистратор Яков Ренберг, приводя ныне к присяге Нам в верности бедных людей, брал и за это с каждого себе деньги, кто присягал. Этого Ренберга Мы и повелели сослать на вечное житие в Сибирь на каторгу и поступили так только из милосердия, поскольку он за такое ужасное... преступление по справедливости должен быть лишен жизни».
Смертную казнь лихоимцам императрица вводить не стала, а вот выплату жалованья чиновникам возродила. И содержание им установила вполне приличное, позволяющее жить вполне достойно. В 1763 году годовой оклад служащего средней руки составлял: 100-150 рублей в центральных и высших учреждениях, 60 рублей - в губернских и 30 рублей - в уездных. Для определения покупательной способности этих денег, можно сказать, что пуд зерна в то время стоил 10-15 копеек.
Екатерина II была мудрой женщиной, не даром ее прозвали Великой. Вот только при всей своей мудрости Екатерина II не нашла рецепта как разрешить проблему хищений и взяточничества государственных чиновников в России, которая порой приводила к весьма серьезным последствиям. Во всяком случае, знаменитый поэт, «благословивший» Пушкина, Гавриил Романович Державин считал, что одной из причин пугачевского бунта стало лихоимство помещиков и чиновного люда. Он писал казанскому губернатору фон Брандту: «Надобно остановить грабительство, или чтоб сказать яснее, беспрестанное взяточничество, которое почти совершенно истощает людей. Сколько я мог приметить, это лихоимство производит наиболее ропота в жителях, потому что всякий, кто имеет с ними малейшее дело, грабит их. Это делает легковерную и неразумную чернь недовольною, и, если смею говорить откровенно, это всего более поддерживает язву, которая свирепствует в нашем отечестве».
Державин знал, о чем говорил. Он вошел в историю не только как выдающийся поэт, но и как первый министр юстиции России. Например, известно, что Гавриил Державин контролировал расследование дела в отношении банкира Сутерланда. Банкир изрядно проворовался. Когда у него обнаружилась недостача двух миллионов казенных денег, он объявил себя банкротом, а потом отравился. В ходе расследования стало выясняться, что помогали Сутерланду тратить казенные деньги важные государственные сановники.
Впрочем, и Екатерина II реально оценивала, что многие ее чиновники живут не на одну зарплату. А потому снова и снова пыталась их усовестить и перевоспитать. Как-то, ознакомилась с результатами ревизии Белгородской губернии, то была настолько возмущена, что выпустила специальный указ, который гласил: «Многократно в народ печатными указами было повторяемо, что взятки и мздоимство развращают правосудие и утесняют бедствующих. Сей вкоренившийся в народе порок еще при восшествии нашем на престол принудил нас... манифестом объявить в народ наше матерное увещевание, дабы те, которые заражены еще сею страстью, отправляя суд так, как дело Божие, воздержались от такого зла, а в случае их преступления и за тем нашим увещанием не ожидали бы более нашего помилования…» Но, увы, даже матерные увещевания не особо помогали в борьбе с коррупцией.
Продолжение следует.
Чаще всего под коррупцией подразумевают получение взяток, незаконных денежных доходов, государственными бюрократами, которые вымогают их у граждан ради личного обогащения. Однако в более общем смысле слова участниками коррупционных отношений могут быть не только государственные чиновники, но и, например, менеджеры фирм; взятки могут давать не деньгами, а в иной форме; инициаторами коррупционных отношений часто выступают не госчиновники, а предприниматели. Поскольку формы злоупотреблений служебным положением очень многообразны, по разным критериям выделяют различные виды коррупции (Табл. 1).
| Таблица 1. ТИПОЛОГИЯ КОРРУПЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ | |
| Критерии типологии коррупции | Виды коррупции |
| Кто злоупотребляет служебным положением | Государственная (коррупция госчиновников) Коммерческая (коррупция менеджеров фирм) Политическая (коррупция политических деятелей) |
| Кто выступает инициатором коррупционных отношений | Запрашивание (вымогательство) взяток по инициативе руководящего лица. Подкуп по инициативе просителя |
| Кто является взяткодателем | Индивидуальная взятка (со стороны гражданина)Предпринимательская взятка (со стороны легальной фирмы) Криминальный подкуп (со стороны криминальных предпринимателей – например, наркомафии) |
| Форма выгоды, получаемой взяткополучателем от коррупции | Денежные взятки Обмен услугами (патронаж, непотизм) |
| Цели коррупции с точки зрения взяткодателя | Ускоряющая взятка (чтобы получивший взятку быстрее делал то, что должен по долгу службы) Тормозящая взятка (чтобы получивший взятку нарушил свои служебные обязанности) Взятка «за доброе отношение» (чтобы получивший взятку не делал надуманных придирок к взяткодателю) |
| Степень централизации коррупционных отношений | Децентрализованная коррупция (каждый взяткодатель действует по собственной инициативе) Централизованная коррупция «снизу вверх» (взятки, регулярно собираемые нижестоящими чиновниками, делятся между ними и более вышестоящими) Централизованная коррупция «сверху вниз» (взятки, регулярно собираемые высшими чиновниками, частично передаются их подчиненным) |
| Уровень распространения коррупционных отношений | Низовая коррупция (в низшем и в среднем эшелонах власти) Верхушечная коррупция (у высших чиновников и политиков) Международная коррупция (в сфере мирохозяйственных отношений) |
| Степень регулярности коррупционных связей | Эпизодическая коррупция Систематическая (институциональная) коррупция Клептократия (коррупция как неотъемлемый компонент властных отношений) |
Коррупция является оборотной стороной деятельности любого централизованного государства, которое претендует на широкий учет и контроль.
В первобытных и раннеклассовых обществах плата жрецу, вождю или военачальнику за личное обращение к их помощи рассматривалась как универсальная норма. Ситуация стала меняться по мере усложнения и профессионализации государственного аппарата. Правители высшего ранга требовали, чтобы нижестоящие «служащие» довольствовались только фиксированным «жалованием». Напротив, чиновники низших рангов предпочитали тайно получать от просителей (или требовать у них) дополнительную плату за исполнение своих служебных обязанностей.
На ранних этапах истории античных обществ (древнегреческие города-государства, республиканский Рим), когда еще не было профессиональных государственных чиновников, коррупция почти отсутствовала. Это явление начало расцветать лишь в эпоху упадка античности, когда появились такие государственные чиновники, о которых говорили: «Он приехал бедным в богатую провинцию, а уехал богатым из бедной провинции». В этот время в римском праве появился специальный термин «corrumpire», который был синонимом слов «портить», «подкупать» и служил для обозначения любых должностных злоупотреблений.
Там, где власть центрального правительства была слабой (например, в Европе в эпоху раннего средневековья), использование служебного положения для личных поборов с населения часто становилось общепринятой нормой. Так, в средневековой России «кормления» воевод и присвоение ими платы за разрешение конфликтов считались обычным доходом служивых людей, наряду с жалованием из казны или получением поместий.
Чем более централизованным являлось государство, тем более строго оно ограничивало самостоятельность граждан, провоцируя чиновников низшего и высшего звена к тайному нарушению закона в пользу подданных, желающих избавиться от строгого надзора. Показательные наказания коррумпированных чиновников обычно не давали почти никакого результата, потому что на место устраненных (разжалованных или казненных) появлялись новые вымогатели взяток. Поскольку у центрального правительства обычно не было сил для тотального контроля за деятельностью чиновников, оно обычно довольствовалось поддержанием некоей «терпимой нормы» коррупции, пресекая лишь слишком опасные ее проявления.
Наиболее ярко эта умеренная терпимость к коррупции заметна в обществах азиатского способа производства . В странах доколониального Востока, с одной стороны, правители претендовали на всеобщий «учет и контроль», но, с другой стороны, постоянно сетовали на жадность чиновников, которые путают собственный карман с государственной казной. Именно в восточных обществах появляются первые исследования коррупции. Так, автор Артхашастры выделял 40 средств хищений государственного имущества жадными чиновниками и с грустью констатировал, что «подобно тому, как нельзя не воспринять мед, если он находится на языке, так и имущество царя не может быть, хотя и в малости, не присвоено ведающими этим имуществом».
Коренной перелом в отношении общества к личным доходам государственных чиновников произошел только в Западной Европе эпохи нового времени. Идеология общественного договора провозглашала, что подданные платят налоги государству в обмен на то, что оно разумно вырабатывает законы и строго следит за их неукоснительным выполнением. Личные отношения стали уступать место чисто служебным, а потому получение чиновником личного дохода, помимо положенного ему жалования, начали трактовать как вопиющее нарушение общественной морали и норм закона. Кроме того, обоснованная представителями неокласической экономической теории идеология экономической свободы требовала, чтобы государство «предоставило людям самим делать свои дела и предоставило делам идти своим ходом». Если у чиновников уменьшались возможности для регулирующего вмешательства, то падали и их возможности вымогать взятки. В конечном счете в централизованных государствах нового времени коррупция чиновников хотя и не исчезла, но резко сократилась.
Новым этапом в эволюции коррупции в развитых странах стал рубеж 19 и 20 вв. С одной стороны, начался новый подъем мер государственного регулирования и, соответственно, власти чиновников. С другой, рождался крупный бизнес, который в конкурентной борьбе стал прибегать к «скупке государства» – уже не к эпизодическому подкупу отдельных мелких государственных служащих, а к прямому подчинению деятельности политиков и высших чиновников делу защиты интересов капитала. По мере роста значения политических партий в развитых странах (особенно, в странах Западной Европы после Второй мировой войны) получила развитие партийная коррупция, когда за лоббирование своих интересов крупные фирмы платили не лично политикам, а в партийную кассу. Крупные политики стали все чаще рассматривать свое положение как источник личных доходов. Так, в Японии и в наши дни политические деятели, помогающие частным корпорациям получать выгодные контракты, рассчитывают на получение процента от сделки. В это же время начала расти самостоятельность внутрифирменных служащих, которые также имеют возможности злоупотреблять своим положением.
Во 2-ой половине 20 в., после появления большого числа политически самостоятельных стран «третьего мира», их государственный аппарат, как правило, изначально оказался сильно подвержен системной коррупции. Дело в том, что на «восточные» традиции личных отношений между начальником и просителями здесь наложились огромные бесконтрольные возможности, связанные с государственным регулированием многих сфер жизни. Например, президент Индонезии Сухарто был известен как «Мистер 10 процентов», поскольку всем действующим в этой стране иностранным корпорациям предлагалось платить четко обозначенную взятку президенту и членам его семейного клана. Типичной была коррупция «снизу вверх», когда начальник мог свалить всю вину на нижестоящих, но встречалась и коррупция «сверху вниз», когда коррумпированные чиновники высших рангов совершенно не стеснялись открыто брать взятки и даже делиться ими с подчиненными (такая система коррупции существовала, например, в Южной Корее). В «третьем мире» появились клептократические режимы (на Филиппинах, в Парагвае, на Гаити, в большинстве африканских стран), где коррупция тотально пронизывала все виды социально-экономических отношений, и без взятки просто ничего не делалось.
Рост мирохозяйственных отношений также стимулировал развитие коррупции. При заключении контрактов с зарубежными покупателями крупные транснациональные корпорации стали даже легально включать в издержки переговоров расходы на «подарки». В 1970-е на весь мир прогремел скандал с американской фирмой «Локхид», которая для продажи своих не слишком хороших самолетов давала крупные взятки высокопоставленным политикам и чиновникам ФРГ, Японии и других стран. Примерно с этого времени коррупция стала осознаваться как одна из глобальных проблем современности, мешающая развитию всех стран мира.
Еще более актуальной проблема стала в 1990-е, когда постсоциалистические страны продемонстрировали размах коррупции, сопоставимый с ситуацией в развивающихся странах. Часто возникала парадоксальная ситуация, когда одно и то же лицо одновременно занимало важные посты и в государственном, и в коммерческом секторах экономики; в результате многие чиновники злоупотребляли своим положением, даже не принимая взяток, а непосредственно защищая свои личные коммерческие интересы.
Таким образом, общие тенденции эволюции коррупционных отношений в 20 в. – это постепенное умножение их форм, переход от эпизодической и низовой коррупции к систематической верхушечной и международной.
Причины коррупции.
Теоретические основы экономики коррупции были заложены в 1970-е в работах американских экономистов неоинституционального направления. Главная их идея заключалась в том, что коррупция появляется и растет, если существует рента, связанная с государственным регулированием различных сфер экономической жизни (введением экспортно-импортных ограничений, предоставлением субсидий и налоговых льгот предприятиям или отраслям, наличием контроля над ценами, политикой множественных валютных курсов и т.д.). При этом на коррупцию сильнее нацелены те чиновники, которые получают низкую зарплату. Позднее эмпирические исследования подтвердили, что масштабы коррупции снижаются, если в стране мало внешнеторговых ограничений, если промышленная политика строится на принципах равных возможностей для всех предприятий и отраслей, а также если зарплата чиновников выше, чем у работников частного сектора той же квалификации.
В современной экономической науке принято отмечать множественность причин коррупции, выделяя экономические, институциональные и социально-культурные факторы.
Экономические причины коррупции – это, прежде всего, низкие заработные платы государственных служащих, а также их высокие полномочия влиять на деятельность фирм и граждан. Коррупция расцветает всюду, где у чиновников есть широкие полномочия распоряжаться какими-либо дефицитными благами. Особенно это заметно в развивающихся и в переходных странах, но проявляется и в развитых странах. Например, в США отмечено много проявлений коррупции при реализации программы льготного предоставления жилья нуждающимся семьям.
Институциональными причинами коррупции считаются высокий уровень закрытости в работе государственных ведомств, громоздкая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая кадровая политика государства, допускающая распространение синекур и возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих.
Социально-культурными причинами коррупции являются деморализация общества, недостаточная информированность и организованность граждан, общественная пассивность в отношении своеволия «власть имущих».
В тех странах, где действуют все три группы факторов (это, прежде всего, развивающиеся и постсоциалистические страны), коррупция наиболее высока. Напротив, в странах западноевропейской цивилизации эти факторы выражены гораздо слабее, поэтому и коррупция там более умеренная.
Для объяснения причин и сущности коррупционных отношений экономисты обычно используют модель «поручитель (принципал) – исполнитель (агент) – опекаемый (клиент)» (см. Рис. 1).
В этой модели центральное правительство действует как принципал (П): оно устанавливает правила и назначает агентам (А), чиновникам среднего и низшего звена, конкретные задачи. Чиновники выступают при этом как посредники между центральным правительством и клиентами (К), отдельными гражданами или фирмами. В обмен на оплату налогов агент от имени принципала предоставляет клиентам различные услуги (лицензирует деятельность фирм, выдает гражданам социальные пособия, осуществляет найм работников на государственную службу и т.д.). Например, в рамках налоговой службы принципалом выступает государство в лице руководителя налоговой службы, агенты – это сборщики налогов, а в качестве клиентов выступают все налогоплательщики. В обмен на выплату налогов налогоплательщики получают возможность легально функционировать, в противном случае их ожидают штрафы и прочие наказания.
Качество системы регулирования зависит от того, возникают ли в этой системе конфликты интересов между принципалом и агентом. Правительство в принципе не имеет ни времени, ни возможностей лично обслуживать каждого клиента, поэтому оно делегирует полномочия на их обслуживание чиновникам, предписав им определенные правила. Чиновники-агенты, зная своих клиентов лучше, чем правительство-принципал, могут более эффективно работать с клиентами. Но принципалу трудно контролировать, как многочисленные посредники агенты выполняют предписанную работу, тем более что чиновники могут сознательно скрывать информацию об истинных результатах своей деятельности. Поскольку честность чиновника-агента не может быть полностью контролируема, то агент сам решает, быть ли ему «честным». Решение чиновника зависит от ожидаемых вознаграждений за добросовестную работу и ожидаемых наказаний за злоупотребления. Например, в российской налоговой системе оплата налогового служащего почти не зависит от количества вносимых в бюджет средств за счет выявленных им укрываемых налогов. Это приводит к тому, что зачастую сборщик налога оказывается сильнее заинтересован в получении взяток, чем в честной службе.
Нелегальное вознаграждение чиновнику-агенту от его клиентов может даваться по разным мотивам. Гражданин или фирма могут дать взятку, чтобы чиновник дал им положенные услуги более быстро, «вне очереди» (ускоряющая взятка). Чаще, однако, чиновников подкупают, чтобы они предоставляли своим клиентам предлагаемых государством услуг больше, а забирали налогов меньше, чем положено по закону (тормозящая взятка). Бывает и так, что чиновник имеет широкие возможности для придирок по надуманным предлогам; тогда взятки дают, чтобы чиновник не воспользовался своими возможностями проявить самодурство (взятка «за доброе отношение»).
Для предотвращения коррупции наиболее ответственным служащим стараются назначать очень высокое жалование и одновременно ужесточают меры наказания за нарушение ими служебного долга. Однако многие исследователи отмечают, что во многих случаях государственное жалование не может конкурировать с финансовыми возможностями потенциальных взяткодателей (если ими являются крупные легальные бизнесмены или боссы мафии). Достойная зарплата агента является необходимым, но недостаточным условием для предотвращения коррупции. Поэтому государство-принципал дополняет (или даже заменяет) высокие поощрения на «воззвания к честному поведению». Это значит, что правительство пытается создать психологические барьеры против своекорыстия агентов, например, повышая моральный уровень граждан через механизм обучения и идеологической пропаганды. Кроме того, правительство-принципал поощряет прямые связи с клиентами (прием жалоб от населения), которые служат дополнительным и очень важным инструментом контроля над действиями чиновников-агентов.
Таким образом, от зарплаты агентов и от широты их полномочий зависят взаимоотношения «агент-клиент», а от степени контроля принципала над агентами и влияния клиентов на принципала – взаимоотношения «принципал-агент». Моральные нормы влияют в этой системе на все виды отношений, определяя меру допустимости отступлений от требований закона.
Предельно лаконичное определение основных причин коррупции некоторые зарубежные экономисты выражают следующей формулой:
коррупция = монополия + произвол – ответственность .
Это значит, что возможности коррупции прямо зависят от монополии государства на выполнение некоторых видов деятельности (например, производить закупки оружия) и от бесконтрольности деятельности чиновников, но обратно зависят от вероятности и тяжести наказаний за злоупотребления.
Измерение коррупции.
Масштабы коррупции довольно трудно оценить. Это связано, прежде всего, с тем, что она (как и другие виды теневой экономической деятельности) в принципе укрыта от официального статистического учета. Поскольку у государственных чиновников больше возможностей скрыть свои правонарушения, чем у рядовых граждан, то коррупция отражена в криминальной статистике слабее многих других видов преступлений. Кроме того, многие виды коррупции даже не связаны прямо с выплатой денежных вознаграждений, а потому не могут получить стоимостную оценку.
Чтобы получить сравнительные данные о степени развития коррупции в разных странах, чаще всего используют социологические опросы и экспертные оценки.
В настоящее время наибольшим авторитетом пользуется индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index – CPI), который рассчитывается международной организацией Transparency International (в буквальном переводе – «Международная прозрачность»). Эта некоммерческая неправительственная организация по изучению коррупции и борьбе с нею интегрирует данные научных исследований, проводимых по разным странам отдельными экономистами и организациями за 3 года, предшествующие расчету сводного индекса. Эти исследования сравнивают даваемые бизнесменами и аналитиками субъективные оценки степени коррумпированности разных стран. В процессе обобщения данных отдельных исследований каждая страна получает оценку по 10-балльной шкале, где 10 баллов означают отсутствие коррупции (наиболее высокую «прозрачность» экономики), а 0 баллов – самую высокую степень коррупции (минимальную «прозрачность»).
Индексы восприятия коррупции стали рассчитываться с 1995. База используемых Transparency International данных постоянно растет: если в 1995 CPI был рассчитан для 41 страны мира, то в 2003 – уже для 133. Индекс восприятия коррупции 2003 обобщал результаты 17 исследований общественного мнения, проведенных 13 независимыми организациями, причем в итоговый список включили только те страны, которые были охвачены как минимум тремя исследованиями.
Исследования Transparency International показывают сильную дифференциацию стран мира по степени развития коррупции (Табл. 2).
|
СТРАНЫ |
Индекс восприятия коррупции | ||
| 1995 | 1999 | 2003 | |
|
Высокоразвитые страны |
|||
| Финляндия | 9,1 | 9,8 | 9,7 |
| Дания | 9,3 | 10,0 | 9,5 |
| Швеция | 8,9 | 9,4 | 9,3 |
| Канада | 8,9 | 9,2 | 8,7 |
| Великобритания | 8,6 | 8,6 | 8,7 |
| Германия | 8,1 | 8,0 | 7,7 |
| Ирландия | 8,6 | 7,7 | 7,5 |
| США | 7,8 | 7,5 | 7,5 |
| Япония | 6,7 | 6,0 | 7,0 |
| Франция | 7,0 | 6,6 | 6,9 |
| Испания | 4,4 | 6,6 | 6,9 |
| Италия | 3,0 | 4,7 | 5,3 |
|
Развивающиеся страны |
|||
| Сингапур | 9,3 | 9,1 | 9,4 |
| Гонконг | 7,1 | 7,7 | 8,0 |
| Чили | 7,9 | 6,9 | 7,4 |
| Ботсвана | 6,1 | 5,7 | |
| Тайвань | 5,1 | 5,6 | 5,7 |
| Ю.Корея | 5,6 | 3,8 | 4,3 |
| Бразилия | 2,7 | 4,1 | 3,9 |
| Мексика | 3,2 | 3,4 | 3,6 |
| Египет | 3,3 | 3,3 | |
| Индия | 2,8 | 2,9 | 2,8 |
| Аргентина | 5,2 | 3,0 | 2,5 |
| Индонезия | 1,9 | 1,7 | 1,9 |
| Кения | 2,0 | 1,9 | |
| Нигерия | 1,6 | 1,4 | |
|
Страны с переходной экономикой |
|||
| Словения | 6,0 | 5,9 | |
| Эстония | 5,7 | 5,5 | |
| Венгрия | 4,1 | 5,2 | 4,8 |
| Куба | 4,6 | ||
| Белорусь | 3,4 | 4,2 | |
| Чехия | 4,6 | 3,9 | |
| Польша | 4,2 | 3,6 | |
| Китай | 2,2 | 3,4 | 3,4 |
| Армения | 2,5 | 3,0 | |
| Россия | 2,4 | 2,7 | |
| Узбекистан | 1,8 | 2,4 | |
| Украина | 2,6 | 2,3 | |
| Азербайджан | 1,7 | 1,8 | |
| Грузия | 2,3 | 1,8 | |
Вполне закономерно, что бедность и коррупция идут «рука об руку»: наиболее высококоррумпированные страны – это, прежде всего, развивающиеся страны с низким уровнем жизни. Постсоциалистические страны имеют несколько лучшие оценки, но и здесь коррупция довольно высока. Однако богатство само по себе не гарантирует свободы от коррупции. Германия и США имеют примерно тот же балл, что и намного более бедная Ирландия; Франция оказалась хуже Чили, Италия – хуже Ботсваны.
Дифференциация внутри групп стран с примерно одинаковым уровнем жизни сильно зависит от национальной хозяйственной культуры и от политики правительства. Так, для стран с конфуцианской культурой (Китай, Япония, Сингапур, Тайвань), где с глубокой древности честный и мудрый чиновник считался культовой фигурой, индексы коррупции заметно ниже, чем, например, в странах Южной Азии (Индия, Пакистан, Бангладеш), в которых нет традиции уважения управленческого труда.
В целом можно, таким образом, отметить две универсальные закономерности:
коррупция обычно выше в бедных странах, но ниже в богатых;
коррупция в целом ниже в странах западноевропейской цивилизации и выше в периферийных странах.
Сравнение индексов восприятия коррупции за разные годы показывает, что многие страны за относительно короткий промежуток времени серьезно меняют степень коррумпированности. Например, в таких странах как Италия и Испания ситуация заметно ухудшилась, а в Аргентине и Ирландии улучшилась. Впрочем, делать межвременные сравнения индексов CPI надо очень осторожно, поскольку изменения балльных оценок страны могут быть результатом не только изменившегося восприятия коррупции, но и изменившихся выборок и методологии проведения опросов.
| Таблица 3. ИНДЕКСЫ ВЗЯТКОДАТЕЛЕЙ ДЛЯ НЕКОТОРЫХ СТРАН МИРА | |||
| Страны | Индекс взяткодателей | ||
| 2002 | 1999 | ||
| 1 | Австралия | 8,5 | 8,1 |
| 2 | Швеция | 8,4 | 8,3 |
| 3 | Швейцария | 8,4 | 7,7 |
| 4 | Австрия | 8,2 | 7,8 |
| 5 | Канада | 8,1 | 8,1 |
| 6 | Нидерланды | 7,8 | 7,4 |
| 7 | Бельгия | 7,8 | 6,8 |
| 8 | Великобритания | 6,9 | 7,2 |
| 9 | Сингапур | 6,3 | 5,7 |
| 10 | Германия | 6,3 | 6,2 |
| 11 | Испания | 5,8 | 5,3 |
| 12 | Франция | 5,5 | 5,2 |
| 13 | США | 5,3 | 6,2 |
| 14 | Япония | 5,3 | 5,1 |
| 15 | Малайзия | 4,3 | 3,9 |
| 16 | Гонконг | 4,3 | |
| 17 | Италия | 4,1 | 3,7 |
| 18 | Южная Корея | 3,9 | 3,4 |
| 19 | Тайвань | 3,8 | 3,5 |
| 20 | Китай | 3,5 | 3,1 |
| 21 | Россия | 3,2 | Для этой страны индекс не рассчитывался |
Если индекс CPI показывает склонность чиновников разных стран брать взятки, то для оценки склонности предпринимателей разных стран давать взятки Transparency International использует другой индекс – индекс взяткодателей (Bribe Payers Index – BPI). Аналогично индексу CPI, предрасположенность компаний стран-экспортеров давать взятки оценивали по 10-балльной шкале, где чем ниже балл, тем выше готовность подкупать. Собранные данные показывают (Табл. 3), что многие славящиеся своей коррупцией периферийные страны (например, Россия, Китай) охотно готовы не только брать, но и давать взятки за рубежом. Что же касается фирм из развитых стран, то их склонность прибегать к подкупу оказалась довольно умеренной. Характерно, что Швеция оказалась среди самых «чистых» и по индексу CPI, и по индексу BPI.
Помимо индексов CPI и BPI для сравнительной оценки развития коррупции в разных странах используют и иные показатели – например, барометр мировой коррупции (Global Corruption Barometer), индекс экономической свободы (Index of Economic Freedom), индекс непрозрачности (Opacity Index) и др.
Влияние коррупции на общественное развитие.
Коррупция сильно и, как правило, негативно влияет на экономическое и социальное развитие любой страны.
Экономический вред откоррупции связан, прежде всего, с тем, что коррупция является препятствием для реализации макроэкономической политики государства. В результате коррупции низших и средних звеньев системы управления центральное правительство перестает получать достоверную информацию о реальном положении дел в экономике страны и не может добиться реализации намеченных целей.
Коррупция серьезно искажает сами мотивы государственных решений. Коррумпированные политики и чиновники в большей мере склонны направлять государственные ресурсы в такие сферы деятельности, где невозможен строгий контроль и где выше возможность вымогать взятки. Они скорее склонны финансировать производство, например, боевых самолетов и другие крупные инвестиционные проекты, чем издание школьных учебников и повышение зарплаты учителей. Известен анекдотический пример, когда в 1975 в Нигерии щедро подкупленное правительство сделало за рубежом заказы на столь гигантское количество цемента, которое превосходило возможности его производства во всех странах Западной Европы и в СССР вместе взятых. Сравнительные межстрановые исследования подтверждают, что коррупция сильно деформирует структуру государственных расходов: коррумпированные правительства выделяют средства на образование и здравоохранение гораздо меньше, чем некоррумпированные.
Главным негативным проявлением экономического воздействия коррупции является увеличение затрат для предпринимателей (в особенности, для мелких фирм, более беззащитных перед вымогателями). Так, трудности развития бизнеса в постсоциалистических странах связаны во многом именно с тем, что чиновники заставляют предпринимателей часто давать взятки, которые превращаются в своего рода дополнительное налогообложение (Табл. 4). Даже если предприниматель честен и не дает взяток, он несет урон от коррупции, поскольку вынужден тратить много времени на общение с нарочито придирчивыми госчиновниками.
Наконец, коррупция и бюрократическая волокита при оформлении деловых документов тормозят инвестиции (особенно, зарубежные) и, в конечном счете, экономический рост. Например, разработанная в 1990-е американским экономистом Паоло Мауро модель позволила ему сделать предположительный вывод, что рост рассчитываемого «эффективности бюрократии» (индекс, близкий к рассчитываемому Transparency International индексу восприятия коррупции) на 2,4 балла снижает темп экономического роста страны примерно на 0,5%. По расчетам другого американского экономиста, Шан-Чин Вая, увеличение индекса коррупции на один балл (при десятибалльной шкале) сопровождается падением на 0,9% прямых иностранных инвестиций. Впрочем, при обзоре индексов коррупции уже упоминалось, что четкой отрицательной корреляции между уровнем коррупции и уровнем экономического развития все же нет, эта связь заметна лишь как общая закономерность, из которой есть много исключений.
Что касается социальных негативных последствий коррупции, то она, как общепризнанно, ведет к несправедливости – к нечестной конкуренции фирм и к неоправданному перераспределению доходов граждан. Дело в том, что дать более крупную взятку может не самая эффективная легальная фирма, или даже преступная организация. В результате растут доходы взяткодателей и взяткополучателей при снижении доходов законопослушных граждан. Наиболее опасна коррупция в системе сбора налогов, позволяя богатым уклоняться от них и перекладывая налоговое бремя на плечи более бедных граждан.
| Таблица 4. ЧАСТОТА И РАЗМЕРЫ ВЫМОГАТЕЛЬСТВА ВЗЯТОК В ПОСТСОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ СТРАНАХ в конце 1990-х (согласно исследованиям европейского банка реконструкции и развития и всемирного банка) . | ||
| Страны | Процент фирм, часто дающих взятки | Средний процент взяток от ежегодного дохода фирм |
| Азербайджан | 59,3 | 6,6 |
| Армения | 40,3 | 6,8 |
| Белорусь | 14,2 | 3,1 |
| Болгария | 23,9 | 3,5 |
| Венгрия | 31,3 | 3,5 |
| Грузия | 36,8 | 8,1 |
| Казахстан | 23,7 | 4,7 |
| Киргизия | 26,9 | 5,5 |
| Литва | 23,2 | 4,2 |
| Молдова | 33,3 | 6,1 |
| Польша | 32,7 | 2,5 |
| Россия | 29,2 | 4,1 |
| Румыния | 50,9 | 4,0 |
| Словакия | 34,6 | 3,7 |
| Словения | 7,7 | 3,4 |
| Узбекистан | 46,6 | 5,7 |
| Украина | 35,3 | 6,5 |
| Чехия | 26,3 | 4,5 |
| Хорватия | 17,7 | 2,1 |
| Эстония | 12,9 | 2,8 |
Коррумпированные режимы никогда не пользуются «любовью» граждан, а потому они политически неустойчивы. Легкость свержения в 1991 советского строя была обусловлена, во многом тем фактом, что советская номенклатура имела репутацию насквозь коррумпированного сообщества, пользующегося со стороны рядовых граждан СССР заслуженным презрением. Поскольку, однако, в постсоветской России советский уровень коррупции был многократно превзойден, это привело к низкому авторитету режима Б.Н.Ельцина в глазах большинства россиян.
Участниками дискуссий о коррупции выдвигалось, впрочем, мнение, что коррупция имеет не только негативные, но и позитивные последствия. Так, в первые годы после распада СССР бытовало мнение, что если позволять чиновникам брать взятки, то они работают более интенсивно, а коррупция помогает предпринимателям обходить бюрократические рогатки.
Концепция благотворности коррупции не учитывает, однако, очень высокую степень отсутствия контроля, которую политики и чиновники-бюрократы приобретают в коррумпированных обществах. Они могут по своему усмотрению создавать и интерпретировать инструкции. В таком случае, вместо стимула для более эффективной деятельности, коррупция становится, наоборот, стимулом для создания чрезмерного числа инструкций. Иначе говоря, взяткополучатели преднамеренно создают все новые и новые барьеры, чтобы затем за дополнительную плату «помогать» их преодолевать.
«Апологеты» коррупции также доказывают, будто взяточничество может сокращать время, необходимое на сбор и обработку бюрократических документов. Но взятки не обязательно ускоряют скорость канцелярской работы. Известно, например, что в Индии госслужащие высокого ранга берут взятки следующим образом: они не обещают взяткодателю более ускоренную обработку его документов, но предлагают замедлить процесс оформления документов для конкурирующих компаний.
Аргумент, будто коррупция является стимулом для развития экономики, особенно опасен тем, что разрушает законность и правопорядок. Некоторые отечественные криминологи утверждают, что в начале 1990-х в постсоветской России «из лучших побуждений» наказания за служебные злоупотребления оказались фактически временно отмененными, и это привело к росту бюрократического вымогательства, усугубившем экономический кризис.
Борьба с коррупцией.
Поскольку государственная коррупция стала одним из тормозов развития не только отдельных стран, но и мирового хозяйства в целом, она начала рассматриваться начиная примерно с 1980-х как одна из главных забот международной политики.
Цели борьбы с коррупцией могут выбираться по-разному: немедленное повышение эффективности в частном секторе, долгосрочная динамическая эффективность экономики, ее рост, социальная справедливость, политическая стабильность. Соответственно избранной цели используют наиболее подходящие меры по борьбе с коррупцией.
В качестве наиболее простого инструмента часто выбирают реформы законодательства – не только и не столько ужесточение наказаний за коррупцию, сколько упрощение и уменьшение государственного контроля (уменьшение частоты проверок, понижение налогов) для снижения самих возможностей злоупотреблять служебным положением. В арсенале государственных мер по борьбе с коррупцией есть и довольно простые меры по элементарному ужесточению контроля. В постсоветской Грузии, например, введена система, в соответствие с которой правительственные чиновники обязаны декларировать свои доходы, когда они вступают в должность, так же как и тогда, когда они покидают свои посты.
Международной борьбе против коррупции серьезно мешают различия между правовыми системами разных стран в трактовке коррупции как экономического правонарушения. Так, в одних странах (например, в Тайване) наказывают только взяткополучателей, а предложение взятки не является уголовно наказуемым деянием. В других странах (например, в Чили) ситуация диаметрально противоположная: дача взятки – уголовное преступление, а получение взятки таковым не считается, если только чиновник не совершил иные злоупотребления. Помимо расхождений в признаках уголовно наказуемого коррупционного правонарушения есть сильные отличия в мерах наказания за него.
Хотя эти меры должны осуществляться центральным правительством, они требуют также поддержки со стороны гражданского общества. Когда воля политических лидеров опирается на активную общественную поддержку, то удается в достаточно короткий срок добиться сильных изменений (как это было в 1990-е в Италии при проведении компании «Чистые руки»). Напротив, если граждане возлагают все надежды на «мудрых правителей», а сами пассивно ждут результата, то шумная компания борьбы с коррупцией может закончиться еще большим ее ростом (именно так произошло в нашей стране в начале 1990-х) или вылиться в репрессии против политических противников правящего режима.
Однако законодательные действия государства принципиально не могут внести решающего перелома в борьбу с коррупцией (хотя бы потому, что борьбу с коррупцией могут «возглавить» сами коррумпированные чиновники). Решающий успех возможен только путем повышения зависимости государства от граждан. Для этого необходимы такие долгосрочные институциональные реформы как сокращение числа и размеров государственных органов управления и их штатов, создание специальных или даже независимых от государства институтов, уполномоченных расследовать обвинения в коррупции (как, например, институт омбудсмана в Швеции и в некоторых других странах), введение системы этических стандартов для государственных служащих и т.д. Наконец, борьба с коррупцией невозможна без помощи добровольных осведомителей. В США осведомитель получает от 15 до 30% стоимости выявленного по его доносу материального ущерба и защищен от преследований со стороны разоблаченных им нарушителей.
Возможность реализации этих мер зависит не столько от политической воли правителей, сколько от культуры управляемого общества. Например, в странах Востока со слабыми традициями самоуправления лучше делать ставку на престижность и высокую оплату государственной службы. Именно этим путем пошла Япония и «азиатские тигры» (особенно, Сингапур и Гонконг), где высокий авторитет госчиновников позволил создать высокоэффективную экономическую систему при относительно малочисленном управленческом аппарате и слабой коррупции. В западных же странах с характерным для них недоверием к «государственной мудрости», напротив, чаще акцентируют внимание на развитии действий неправительственных организаций, гражданского самоуправления и контроля.
Успешная борьба с коррупцией, как доказывают экономисты, дает немедленные выгоды, которые во много раз превышают связанные с нею расходы. Согласно некоторым оценкам, затрата одной денежной единицы (доллара, фунта стерлингов, рубля…) на противодействие коррупции приносит в среднем 23 единицы при борьбе с коррупцией на уровне отдельной страны и около 250 при борьбе с нею на международном уровне.
В настоящее время общепризнанно, что ни отдельные страны, ни международные организации не могут справиться с коррупцией самостоятельно, без помощи друг другу. Победить коррупцию в отдельной стране почти невозможно, так как сопротивление бюрократии оказывается слишком сильным. Даже если и существует политическая воля к подавлению коррупции, недостаток практического опыта, информации и финансовых ресурсов снижает ее эффективность. Интернациональные организации – такие как Организация Объединенных Наций, Европейский Союз, Всемирный Банк и др. – активно стимулируют борьбу с коррупцией, но и они с их опытными штатами, информированностью и большими финансами не могут успешно противостоять коррупции в какой-либо стране, если ее правительство и граждане не проявляют воли и решимости к борьбе. Вот почему данная проблема может быть разрешена только в тесном сотрудничестве между отдельными странами и международными организациями.
На волне скандальных разоблачений по делу «Локхид» в 1977 в США был принят Закон о коррупции за рубежом, согласно которому американские служащие и чиновники наказывались штрафами или лишением свободы за дачу взяток служащим других государств. Хотя этот закон принимался в надежде, что другие страны-инвесторы последуют примеру США, но тогда этого так и не произошло. Лишь в феврале 1999 вступила в силу запрещающая использовать подкуп при заключении зарубежных сделок Конвенция ОЭСРпротив взяточничества, которую подписали 35 государства. Однако распространение информации о ней происходило довольно медленно: когда в 2002 проводили опрос среди менеджеров стран «третьего мира», активно работающих с зарубежными предпринимателями, только 7% респондентов продемонстрировали хорошее знакомство с Конвенцией, в то время как 42% даже не слышали о ее существовании.
Коррупция в России.
Для отечественной истории, как и для истории других отстающих в развитии стран, характерна высокая зараженность государственного аппарата коррупционными отношениями.
Повальные взяточничество и вороватость чиновников впервые были осознаны как препятствие развитию страны еще во времена Петра I . Известен исторический анекдот: император решил сгоряча издать указ, согласно которому следует вешать любого чиновника, укравшего сумму, равную цене веревки; однако его сподвижники в один голос заявили, что в таком случае государь останется без подданных. Характерно, что возглавивший по личному указанию императора борьбу с казнокрадством и взяточничеством обер-фискал Нестеров сам в конце концов был казнен за взятки. Смешение государственной казны с личным карманом оставалось типичным не только в 18-м, но и в 19-м веке. Сюжет Ревизора Н.В.Гоголя основан именно на том, что в николаевской России чиновники почти всех рангов систематически злоупотребляли своим положением и постоянно находились в страхе перед разоблачением. Лишь после Великих реформ 1860-х уровень коррумпированности российского чиновничества начал понижаться, хотя и оставался все же выше «среднеевропейского» уровня.
В Советском Союзе отношение к коррупции было довольно двойственным. С одной стороны, злоупотребление служебным положением рассматривалось как одно из наиболее тяжелых нарушений, поскольку оно подрывало авторитет советской власти в глазах граждан. С другой, государственные управляющие очень быстро сформировались в СССР в своеобразный государство-класс, противостоящий «простым людям» и неподвластный их контролю. Поэтому, с одной стороны, в советском законодательстве предусматривались гораздо более жестокие, чем в других странах, наказания взяточникам – вплоть до смертной казни. С другой же стороны, представители номенклатуры были фактически неподсудны и не слишком боялись наказаний. В 1970-е коррупция стала приобретать системный, институциональный характер. Должности, дающие широкий простор для злоупотреблений, стали кое-где буквально продаваться. В крахе советского режима большую роль сыграл именно шок от выявленных в конце 1980-х злоупотреблений на самом высоком уровне («рашидовское дело», «дело Чурбанова»).
Хотя радикальные либералы во главе с Б.Н.Ельциным шли к власти под лозунгами борьбы со злоупотреблениями, однако сами они, оказавшись во власти, заметно «перекрыли» достижения своих предшественников. Удивленные иностранцы даже заявляли, будто в России 1990-х «большинство государственных служащих попросту не догадываются, что личное обогащение на службе является криминалом». Для подобных оценок имелось много оснований. Дело в том, что доходы госчиновников оставались довольно скромными, но при этом без их благоволения заниматься бизнесом было практически невозможным. Особенно богатые возможности для злоупотреблений возникли во время проведения приватизации, когда ее организаторы могли буквально «назначать в миллионеры» понравившихся им людей.
Наиболее негативной чертой постсоветской коррупции исследователи считают не столько высокую интенсивность вымогательства, сколько его децентрализованный характер. Если, например, в Китае или в Индонезии предпринимателю достаточно «подмазать» нескольких высокопоставленных администраторов, то в России приходится платить поборы в карман не только им, но и массе «мелких начальников» (типа санитарных и налоговых инспекторов). В результате развитие постсоветского бизнеса приобрело очень уродливый характер.
Проведенное в 2000–2001 фондом «Информатика для демократии» исследование показало, что на взятки в России ежегодно тратят около 37 млрд. долл. (примерно 34 млрд. – взятки в сфере бизнеса, 3 млрд. – бытовая коррупция), что почти равно доходам госбюджета страны. Хотя эта оценка одними специалистами была сочтена завышенной, а другими заниженной, она показывает масштаб постсоветской коррупции.
В начале 2000-х правительство РФ начало демонстрировать желание ограничить коррупцию, однако, ввиду широкого размаха этого явления, понизить уровень коррупции до среднемировых стандартов удастся, видимо, еще не скоро.
Юрий Латов
Литература:
Райсман В.М. Скрытая ложь. Взятки: «крестовые походы» и реформы
. М., «Прогресс», 1988
Левин М.Й., Цирик М.Л. Коррупция как объект математического моделирования
. – Экономика и математические методы, 1998. Вып. 3.
Тимофеев Л.М. Институциональная коррупция
. М., РГГУ, 2000
Сатаров Г.С., Пархоменко С.А. Разнообразие стран и разнообразие коррупции (Анализ сравнительных исследований)
. М., 2001
Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы
. М., «Логос», 2003
Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р» (http://www.transparency.org.ru)
Лучшие доклады на научной студенческой конференции
«Социальная ответственность государства, бизнеса и гражданского общества»
МГИМО-Университет, 5 декабря 2008 года
«Руки их обращены к тому, чтоб уметь делать зло;
начальник требует подарков, и судья судит за взятки,
а вельможи высказывают злые хотения
души своей и извращают дело»
Книга пророка Михея, 7:3
С древнейших времен власть и коррупция были неразделимы. На протяжении всей истории параллельно эволюции государства происходила эволюция коррупции. Если на заре становления государственности плата жрецу, вождю или военачальнику за личное обращение к их помощи рассматривалась как универсальная норма, то впоследствии, при усложнении государственного аппарата, профессиональные чиновники стали официально получать только фиксированный доход — что означало переход взяток в область теневой экономики.
Первое упоминание о коррупции (и, соответственно, борьбе с ней) можно отнести ко второй половине XXIV в. до н. э., когда Урукагина — царь древнего шумерского города Лагаша на территории современного Ирака — реформировал государственное управление, дабы пресечь многочисленные злоупотребления своих чиновников и судей. Однако борьба с коррупцией в Древнем мире обычно не приносила желаемых результатов, особенно в восточных деспотиях. По мнению автора древнеиндийского трактата «Артхашастра », «легче угадать путь птиц в небесах, чем уловки хитроумных чиновников». Своего апогея коррупция достигла в эпоху упадка античности в Римской империи — и стала одной из причин ее крушения. Само слово «коррупция» имеет латинское происхождение — corrumpere означает «растлевать, портить, повреждать».
Мир менялся, менялись и масштабы коррупции. Глобализация и становление мирового хозяйства позволили коррупции выйти на международный уровень и стать одним из наиболее массовых и опасных явлений современности . В наше время коррупция является одной из серьезнейших проблем во всем мире: по словам Даниэля Кауфманна, директора Глобальных программ в Институте Всемирного банка, в 2007 году объемы взяток составили более триллиона долларов — более 2% от мирового ВВП . О том, что же представляет из себя коррупция, каковы ее причины и влияние на государство, общество и экономику, и возможно ли успешно с ней бороться в XXI веке — обо всем этом пойдет речь в данной работе.
1. Понятие коррупции
По определению Transparency International , коррупция — это злоупотребление доверенной властью в частных интересах . В Федеральном законе РФ «О противодействии коррупции» дается максимально четкое определение: «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды».
Организация Объединенных наций рассматривает коррупцию как «сложное социальное, культурное и экономическое явление, затрагивающее все страны », не давая при этом более детализированного объяснения термина. Примечательно, что даже текст «Конвенции ООН против коррупции» (UNCAC) не содержит определения того, с чем призваны бороться страны-участницы. Впрочем, это объясняется тем, что феномен коррупции слишком сложен и многогранен, чтобы можно было дать всеобъемлющее и в то же время достаточное подробное определение. По мнению автора, более полное и верное представление о коррупции можно получить, если классифицировать все коррупционные явления по различным критериям. Критерии можно сформулировать в виде вопросов — кто, как, зачем и как часто?
Первый критерий — вид деятельности коррупционера (схема 1 — кто ).
Схема 1. Типология коррупционных отношений по виду деятельности коррупционера
Второй критерий — формы коррупционных отношений (как и зачем ):
- взяточничество, подкуп, получение незаконных доходов (вымогательство, «откаты»);
- воровство и приватизация государственных ресурсов и средств;
- незаконное присвоение (подделка, подлог, фальсификация, хищение; присвоение денег, имущества обманным путем), злоупотребления при использовании государственных фондов, растраты;
- непотизм или кумовство, фаворитизм (назначение на посты и должности родственников и друзей);
- продвижение личных интересов, сговор (предоставление преференций отдельным лицам, конфликт интересов);
- принятие подарков для ускорения решения проблем;
- защита и покрывательство («крышевание», лжесвидетельство);
- злоупотребление властью (запугивание или пытки);
- манипуляции регулированием (фальсификация выборов, принятие решений в пользу одной группы или человека);
- электоральные нарушения (покупка голосов, подтасовка результатов выборов);
- поиск ренты — вымогательство (госслужащие противозаконно устанавливают плату за услуги или искусственно создают дефицит);
- клиентелизм и патронаж (политики предоставляют материальные услуги в обмен на поддержку граждан);
- незаконные взносы в выборные кампании (передача подарков для оказания влияния на содержание проводимой политики).
Третий критерий — насколько часто возникают коррупционные явления (схема 2 — как часто )
Схема 2. Типология коррупционных отношений по степени распространенности
Поняв сущность коррупционных отношений, вкратце обозначим подходы к интерпретации этих явлений (таблица 1). Эти концепции, впрочем, являются скорее не альтернативными, а взаимодополняющими.
Таблица 1. Различные подходы к интерпретации понятия коррупции
|
Концепция |
|
|
Рациональный подход (экономика преступности) |
Индивид взвешивает все издержки и блага своих преступных действий и рационально реша-ет идти на преступление, если ожидаемая полезность подобных действий выше, чем если бы он остался честным и потратил свое время и ресурсы иным образом. |
|
Теория рентоориентированного поведения |
Экономическая рента — плата за ресурсы сверх максимальной величины альтернативных издержек при немонопольном использовании этих ресурсов. Рентоориентированное поведение — усилия, направленные на осуществление государственного вмешательства в рыночное распределение ресурсов с целью присвоения искусственно создаваемых таким образом доходов в виде ренты. Под коррупцией понимается форма нелегального рентоориентированного поведения |
|
Институциональный подход |
Коррупция — контрактное взаимодей-ствие между экономическими агентами с целью злоупотребления пози-цией ради частных выгод. |
|
Модель «принципал-агент |
Коррупция существует благодаря ассиметричности информации и вы-соким издержкам мониторинга за деятельностью агента-чиновника |
|
Теория оппортунистического поведения |
Коррупция — частный случай оппортунистического поведения |
|
Классический либерализм |
Коррупция как провал государства и как провал рынка, как «общественное антиблаго», которое наносит ущерб всем членам общества (отрицательные экстерналии). |
Источник: Бондаренко И. А., Коррупция: экономический анализ на региональном уровне.
Санкт-Петербург, “Петрополис”, 2001 г, с.23-45
Итак, мы убедились, что коррупция — это действительно сложное политическое, экономическое, социальное и этическое явление. Разобравшись с тем, что такое коррупция, можно исследовать причины ее возникновения — чему и посвящен следующий раздел.
2.Причины возникновения коррупции
«Корни этого явления [коррупции] лежат в том,
что значительная часть населения
просто плюет на соблюдение законов»
Д.А. Медведев, Президент РФ
Автор позволит себе не согласиться с мнением главы государства. Неуважение к закону — лишь один из факторов, определяющих развитие в стране коррупции. Причин же тому множество — и мы попробуем рассмотреть как основные, так и второстепенные. Итак, в чем же корни коррупции?
Некоторые исследователи дают на этот вопрос лаконичный и остроумный ответ. Одним из первых это сделал профессор Роберт Клитгаард, создатель знаменитой «формулы коррупции»
К = М + П — О ,
где К — коррупция, М — власть монополий, П — произвольность решений, О — ответственность.
Иными словами, коррупция определяется степенью монопольной
власти и права принимать произвольные решения, которыми наделены государственные чиновники, а также мерой их ответственности за свои действия.
Другая, не менее интересная модель коррупции выглядит так:
где I — страна, t — год.
По схожей формуле вычисляются такие индексы, как CPI (Corruption Perception Index) в Transparency International или WGI (Worldwide Governance Indicators) в World Bank.
Проанализируем формулу:
1) Во-первых, чем выше уровень экономического благополучия (ВВП на душу населения), тем меньше склонность чиновников прибегать к незаконным методам получения прибыли, тем строже антикоррупционные меры и тем сильнее гражданское общество.
2) Во-вторых, чем больше развита демократия , тем больше у чиновника риск потерять свое место и тем больше возможностей у органов по борьбе с коррупцией.
3) В-третьих, развитость судебной системы также препятствует экспансии коррупционных процессов.
4) В-четвертых, чем больше и сложнее бюрократический аппарат , тем больше возможностей открывается для коррупции. Важную роль играет централизация государства: в большинстве жестко централизованных империй коррупция достигала немыслимых масштабов, как в Римской и Византийской империях. С другой стороны, не все эксперты склонны считать децентрализацию залогом низкого уровня коррупции.
5) В-пятых, хотя до недавнего времени исследователи пренебрегали историческими факторами , автор считает необходимым рассматривать и эту группу причин. Например, в «старых» государствах коррупционные механизмы отлажены многолетней практикой и являются в большей степени социокультурным феноменом — как, например, в Российской империи . С другой стороны, в «молодых государствах» широкомасштабная приватизация и неразвитость государственных механизмов предоставляют почти безграничные возможности для коррупции — и лучшей иллюстрацией тому будет не только Российская Федерация, но и практически все страны бывшего социалистического лагеря.
6) Роль географических факторов (в сочетании с фактором централизации власти) может наглядно проиллюстрировать та же Римская империя. Огромные размеры страны неизбежно влекут за собой трудности в управлении и контроле над деятельностью чиновников на местах (вспомним комедию «Ревизор» Н.В. Гоголя). Кроме того, государственный контроль над природными ресурсами (которые тоже причисляются к географическим факторам) открывает для чиновников одно из наиболее прибыльных направлений коррупционной деятельности, причем как в форме вымогательства, так и в форме взятки.
Хотелось бы отдельно отметить, что феномен российской «откатономики» имеет в своей основе как раз исторические и географические факторы, и это лишний раз подчеркивает необходимость их рассмотрения при анализе причин коррупции.
Абстрагируясь от приведенной выше модели, можно условно поделить все причины коррупции на шесть больших групп (таблица 2):
Таблица 2. Факторы коррупции
|
Группа факторов |
Факторы |
|
Фундаментальные |
Несовершенство экономических институтов и экономической политики; несо-вершенство системы принятия политических решений, неразвитость конкуренции, чрезмерное государственное вмешательство в экономику, монополизация отдельных секторов экономики, контроль государства над ресурсной базой, низкий уровень развития гражданского общества, неэффективность судебной системы, |
|
Правовые |
Слабость закона, отсутствие ясной законодательной базы и слишком час-тое изменение экономического законодательства, несоблюдение норм международного права, неадекватные меры наказания за коррупционные сделки, возможность влияния на судебные решения, наличие норм, позволяющих субъективную трактовку нормативных актов |
|
Организационно-экономические |
Слабость системы контроля над распределением государственными (в особенности — природными) ресурсами, трудности управления большой территорией, громоздкий и неэффективный бюрократический аппарат, относительно низкая оплата труда слу-жащих, дискриминация в доступе к инфраструктурным сетям, жесткий торговый протекционизм (тарифные и нетарифные барьеры), прочие формы дискриминации |
|
Информационные |
Непрозрачность государственного механизма, информационная асимметрия, отсутствие реальной свободы слова и печати, наличие оффшорных зон, отсутствие исследований проблемы коррупции |
|
Социальные |
Клановые структуры, традиции непотизма, эксплуатация «дружеских связей», блат, традиция «дарения» подарков-взяток, низкий уровень грамотности и образования |
|
Культурно-исторические |
Сложившаяся система норм бюрократического поведения; массовая культура, формирующая снисходительное отношение к коррупции; особенности исторического развития; придание малого значения понятиям честности и чести |
Источники: В.М. Полтерович «Факторы коррупции», М. 1998; Г. Бродман и Ф. Риканатини «Корни коррупции. Важны ли рыночные институты?», World Bank, 2008; B. Begovic« Corruption: concepts, types,causes and consequences», CADAL, 2005 и др.
«Коррупция, как рак, препятствует
экономическому развитию»
Джеймс Вольфенсон,
президент Всемирного банка в 1995-2005 гг.
Негативные эффекты , которые оказывает коррупция на различные сферы жизни общества, сгруппированы в таблице 3.
Таблица 3. Последствия коррупции
|
Политическая сфера |
Экономическая сфера |
Социальная сфера |
|
Невозможность осуществления демократических принципов |
Неэффективное распределение и расходование государственных средств и ресурсов |
Рост социального неравенства, бедность |
|
Смещение целей политики от общенационального развития к обеспечению властвования олигархических группировок |
Высокие временные и материальные издержки при ведении бизнеса; Рост финансовых и коммерческих рисков |
Неспособность власти решать социальные проблемы из-за «откатов» в ущерб бюджетной сфере |
|
Нарушение принципа верховенства закона |
Поиск ренты в ущерб материальному производству |
Усиление организованной преступности |
|
Неэффективность политических и судебных институтов |
Искажение (повышение) цен |
Безнаказанность преступников |
|
Уменьшение доверия к власти, отчуждение ее от общества |
Снижение конкуренции в ущерб экономическому развитию |
Становление мафиозных группировок |
|
Падение престижа страны |
Рост теневой экономики, налоговые потери |
Дискредитация права в глазах общественности |
|
Исчезновение реальной политической конкуренции |
Ухудшение инвестиционного климата, снижение инвестиций |
Морально-нравственные нормы теряют значение |
|
Фиаско государства |
Снижение эффективности экономики страны в целом |
Рост социальной напряженности |
Источники: см. список литературы
Однако не случайно существует утверждение: «Коррупция может быть уподоблена смазке, благодаря которой колеса бизнеса начинают крутиться быстрее» . В частности, некоторые исследователи утверждают, что в некоторых случаях положительными последствиями коррупции могут быть позитивные экстерналии, снижение трансакционных издержек взяткодателей и расширение возможностей для экономической активности.
Проиллюстрируем эти утверждения примерами . Допустим, иностранная корпорация планирует осуществлять энергетические проекты в нестабильной стране, где отсутствуют базовая инфраструктура и верховенство закона. Капиталовложения этой фирмы, связанные с добычей и транспортировкой энергоносителей, в такой стране легко могут стать объектом экспроприации, причем не только со стороны центрального правительства, но и со стороны местных властей или квазигосударственных группировок, способных наносить ущерб или тормозить деятельность компании. Таким образом, все перечисленные субъекты могут предъявить такой фирме требования коррупционного характера. В Анголе, к примеру, Exxon пришлось удовлетворить требования подобных группировок о предоставлении базовых инфраструктурных услуг, которые не могло или не хотело оказывать государство. Уступку такому давлению можно считать если не противозаконным, то, несомненно, коррупционным актом в широком смысле этого слова. Тем не менее, подобные действия, очевидно, были выгодны Exxon и одновременно оказали позитивное влияние на ангольскую экономику.
Второй пример: во многих государствах Латинской Америки лицензионные ограничения на многие виды бизнеса носят столь драконовский характер, что фирмы зачастую работают нелегально, чтобы избежать бесконечных препон и проволочек, с которыми сталкиваются предприятия, действующие в рамках закона. Для поддержания таких фирм, действующих в рамках неофициальной экономики, взятки просто необходимы. Взятки, как правило, даются добровольно, и, следовательно, делаются на основе анализа рентабельности — ведь так сокращаются издержки по ведению бизнеса. Автор книги «Коррупция и государство» Сьюзан Роуз-Аккерман полагает, что коррупция действительно может выступать в качестве противовеса излишней бюрократизации, позволяющего ускорить процессы принятия управленческих решений и способствующего более эффективному хозяйствованию.
Тем не менее, стоит отметить, что негативные последствия коррупции гораздо серьезнее и масштабнее положительных: по мнению Д. Хьюстона, в государствах с наиболее стабильной ситуацией негативные последствия коррупции превышают позитивные в 50-100 раз. Возникает закономерный вопрос — как же в таком случае бороться с этим явлением?
4. Методы борьбы с коррупцией
Если мы ликвидируем государство,
мы ликвидируем коррупцию.
Гэри Стэнли Беккер, экономист,
лауреат Нобелевской премии
по экономике 1992 года
На эту тему написано столь великое количество работ, что сложно выделить какие-либо определенные «рецепты» против коррупции, тем более что пакет мер по борьбе с этим явлением зависит прежде всего от специфики страны (вспомним модель коррупции, приведенную во второй главе) — ее уровня экономического благосостояния, институциональных, исторических, географических, культурных факторов. Автор считает целесообразным привести примеры удачных стратегий по борьбе с коррупцией — и извлечь из них определенные уроки.
I. Сингапурская стратегия . Получив независимость в 1965 г., Сингапур оказался страной с одним из высочайших уровней коррупции во всем мире. Для борьбы с коррупцией были предприняты следующие шаги:
- Строгая регламентация действий чиновников, упрощение бюрократических процедур, жесточайший надзор над соблюдением высоких этических стандартов
- Создано автономное
(!) Бюро по расследованию случаев коррупции (CPIB). Его основные функции:
i. получать и расследовать жалобы, содержащие обвинения в коррупции в общественных и частных сферах;
ii. расследовать случаи халатности и небрежности, допущенные государственными служащими;
iii. проверять деятельность и операции, проводимые государственными служащими с целью минимизировать возможность совершения коррумпированных действий. - Ужесточено законодательство, повышена независимость судебной системы (с высокой зарплатой и привилегированным статусом судей), введены экономические санкции за дачу взятки или отказ от участия в антикоррупционных расследованиях, а также предприняты жёсткие акции вплоть до поголовного увольнения сотрудников таможни и других госслужб.
- Дерегулирование экономики
- Повышение зарплат чиновников и подготовка квалифицированных административных кадров.
Примечательно, что коррупционеры, помимо исполнения обычного судебного приговора, обязаны возместить стоимость полученной взятки. Для тех, кто не в состоянии произвести полное возмещение, выносится более строгий судебный приговор. Если же обвиняемый в коррупционных отношениях уже умер, конфискуется его имущество.
Благодаря этой стратегии Сингапур стал одним из наименее коррумпированных государств мира — 4е место в Corruption Perception Index 2008, недавно опубликованным Transparency International.
Однако что же было движущей силой, обеспечившей столь высокую эффективность антикоррупционных реформ? Ответ прост: политическая воля .
II. В шведской стратегии акцент был перенесен на систему стимулов, побуждающих население к противодействию коррупции. Ее отличительные черты:
- Основные инструменты — налоги, льготы и субсидии
- Свободный доступ к внутренним государственным документам
- Независимая и эффективная система правосудия
- Установление высоких этических стандартов для государственных чиновников
- Высокие зарплаты госслужащим
Спустя всего несколько лет после начала антикоррупционной кампании честность стала социальной нормой среди чиновников. Что же касается высоких зарплат, то поначалу они превышали зарплату рабочих в 12—15 раз, однако со временем эта разница снизилась до 2-3 раз.
На сегодняшний день Швеции присвоен первый ранг в Corruption Perception Index. Секрет стратегии кроется в выполнении следующих задач: повышение экономического благосостояния, достижение социального равенства, борьба с бедностью и, что также немаловажно — восприятие честности как нормы поведения чиновника.
Меры по борьбе с коррупцией, перечисленные в этих примерах, в той или иной форме нашли отражение и в стратегиях других государств. Не вдаваясь в дальнейшие детали, отметим, что наиболее эффективными являются комбинированные методы «кнута и пряника»; применяемые по отдельности, они вряд ли приведут к значительным результатам, если и вовсе не ухудшат ситуацию. Об этом надо помнить и российским борцам с коррупцией — особенно учитывая, что в этом году страна опустилась на 147-е место в индексе восприятия коррупции Transparency International. Одними лишь благими намерениями, к сожалению, обойтись не удастся — и пакет антикоррупционных законов, разработанный Президентским советом по противодействию коррупции, явное тому подтверждение.
Заключение
«Возможно управлять страной с плохими
законами, но невозможно управлять страной
с недисциплинированными чиновниками»
Канцлер Германской империи
Отто Фон Бисмарк
Несмотря на то, что коррупцию часто сравнивают с гидрой, существуют достаточно эффективные методы борьбы с этим явлением, о чем успешно свидетельствует мировая практика. Не бороться с коррупцией — значит поддерживать ее, а учитывая, какие разрушительные последствия такого бездействия возникают во всех сферах жизни общества, проблема противодействия этому «внутреннему врагу» стоит в любом государстве. Поэтому столь важно изучение причин коррупции — ведь надо бороться не только с самим сорняком, но и с его семенами. Понимая , что из себя представляет коррупция, исследуя это явление и опыт других стран по сопротивлению ему, мы получаем знание — а знание, как известно, сила. Главное, чтобы эта сила нашла себе должное применение — для этого необходима не только политическая воля, но и поддержка со стороны всего общества. Иначе бой против коррупции будет проигран.
Список использованной литературы
1. B. Begovic «Corruption: concepts, types,causes and consequences», CADAL, 2005
2. Carlos Leite, Jens Weidmann, “Does Mother Nature Corrupt? Natural Resources, Corruption, and Economic Growth”, IMF working paper, 1999
3. Douglas A. Houston, “Can corruption ever improve an economy?”, The Cato Journal, 2007
4. Global Corruption Report 2008, Cambridge University Press
5. Ian Senior, “Corruption—the World’s Big C: Cases, Causes, Consequences, Cures”, Institute of Economic Affairs, 2006
6. Lindbeck A. Swedish lessons for post-socialist countries. — Institute for International Economic Studies, Seminar Paper No. 645, Stockholm, 1998, p.4
7. Pranab Bardhan, “Corruption and Development: A Review of Issues”,Journal of Economic Literature Vol. XXXV (September 1997), pp. 1320-1346
8. Rajeev K. Goel and Michael A. Nelson, “Causes of corruption: History, geography and government”, BOFIT Discussion Papers, Helsinki, 2008
9. Shang-Jin Wei, “Corruption in Economic Development:Beneficial Grease, Minor Annoyance, or Major Obstacle?”, Harvard University and National Bureau of Economic Research
10. U Myint, “Corruption: Causes, Consequences, and Cures”, Asia-Pacific Development Journal Vol. 7, No. 2, December 2000
11. “United Nations Convention Against Corruption”
12. Wayne Sandholtz, William Koetzle, “Accounting for Corruption: Economic Structure, Democracy, and Trade”, 2000, International Studies Quarterly, 44, pp. 31-50
13. Бондаренко И. А., «Коррупция: экономический анализ на региональном уровне» СПб.: “Петропослис” 2001 г., c. 23-45
14. Бродман Г. и Риканатини Ф., «Корни коррупции. Важны ли рыночные институты?», World Bank, 2008 г.
15. Номоконов В.А., «Организованная преступность: тенденции, перспективы борьбы», Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 1998 г.
16. Полтерович В.М., «Факторы коррупции», М., 1998 г
17. «Россия и коррупция: кто кого?», аналитический доклад фонда «Индем», М. 2008
Приложение 1. Измерение коррупции
Измерение коррупции — важная составляющая антикоррупционных стратегий. Оценка коррупции в стране позволяет выполнять следующее задачи:
- Принятие государственных решений: выявление «горячих точек» и факторов, порождающих коррупцию, для формирования эффективной антикоррупционной политики;
- Исполнение политики : повышение осведомленности общества об опасностях коррупции, оказание общественного давления на правительства; поддержка регулярного мониторинга коррупции в интересах укрепления механизмов исполнения политики;
- Принятие решений в частном секторе : рекомендации в отношении инвестиционных и других решений.
До недавнего времени доминировало представление о неизмеримости коррупции. Действительно, исследователи сталкивались со многими серьезными проблемами, такими как:
- Новизна тематики исследований;
- Скрытая природа коррупции;
- Отсутствие объективной статистики;
- Отсутствие заинтересованности правительств в сборе подобных статистических данных.
Однако в 1995 году был впервые опубликован CPI — индекс восприятия коррупции, разработанный Transparency International. Этот сводный индекс на сегодняшний день считается наиболее авторитетным. Использованный в данной работе CPI 2008 составлен из 13 источников (таблица 4), каждый из которых имеет собственную систему ранговых и балльных оценок. Задача экспертов Transparency International — проводить стандартизацию рангов и преобразования оценок для приведения к единой форме, которой и является CPI. В подготовке исходных индексов участвуют экспертные группы (часто — предприниматели из исследуемых стран), респонденты социологических опросов, представители различных международных организаций
Таблица 4. Источники CPI 2008
|
Аббревиатура |
Источник |
Название индекса |
Темы исследования |
Страны |
|
Asian Development Bank |
Country Performance Assessment Ratings |
29 стран региона |
||
|
African Development Bank |
Country Policy and Institutional Assessments |
Коррупция, конфликты интересов, растраты, опыт и достижения борьбы с коррупцией |
52 страны региона |
|
|
Bertelsmann Foundation |
Bertelsmann Transformation Index |
Способность государства эффективно бороться с коррупцией |
125 развивающихся стран и стран с переходной экономикой |
|
|
Country Policy and Institutional Assessment |
Коррупция, конфликты интересов, растраты, опыт и достижения борьбы с коррупцией |
75 стран, связанных с IDA (International Development Association) |
||
|
Economist Intelligence Unit |
Country Risk Service and Country Forecast |
Злоупотребление служебными полномочиями ради личной выгоды/ выгоды политической партии |
||
|
Nations in Transit |
Восприятие коррупции обществом и СМИ, антикоррупционные инициативы и методы |
29 стран/территорий |
||
|
Country Risk Ratings |
Вероятность столкновения с коррупционными явлениями всех видов |
203 страны |
||
|
IMD (2007 и 2008) |
IMD International |
IMD World Competitiveness Yearbook |
Эффективность государства, потери от коррупции |
|
|
Merchant International Group |
Grey Area Dynamics |
Коррупция, объемы взяток |
||
|
PERC (2007 и 2008) |
Political and Economic Risk Consultancy |
Asia Intelligence Newsletter |
Уровень восприятия коррупции в госсекторе |
15 стран региона |
|
World Economic Forum |
Global Competitiveness Report |
Международная коррупция, уровень коррупции и объемы взяток в госсекторе, при экспорте/импорте товаров, в судебной и налоговой системе |
131 страна |
Показатели коррупции (которые бывают количественные и качественные ) варьируются по предмету и охвату исследования:
- Уровень коррупции в стране / городе/ регионе/ секторе: практика коррупции (например, суммы и частота взяток, услуги, требующие больших платежей);
- Уровень коррупции: восприятие коррупции (например, возможность получения услуг за счет взяток, надежность дачи взятки, общее отношение к возможности подкупа);
- Показатели управления (например, независимость судебной власти, бремя регулирования, неформальный сектор)
- Показатели общественного доверия (например, общий уровень доверия граждан к органам власти на общенациональном и местном уровнях; общее доверие к органам исполнительной, законодательной, судебной власти, правоохранительным органам)
- Эффективность деятельности бизнеса
- Риски коррупции бизнеса
- Другие критерии (свобода информации, политическая коррупция)
Для проведения надежного исследования необходимо принять во внимание, что:
В заключение отметим, что описания конкретных методик исследований коррупции обычно прилагаются непосредственно к результатам этих исследований.
Приложение 2. Основные положения проекта Федерального закона «О противодействии коррупции»
Статья 1.Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
1) коррупция:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица;
2) противодействие коррупции — деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений;
3) члены семьи государственного или муниципального служащего — супруга (супруг) и несовершеннолетние дети.
Статья 6. Меры по профилактике коррупции
Профилактика коррупции осуществляется путем применения следующих основных мер:
1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, в том числе путем антикоррупционной пропаганды;
2) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
3) предъявление в установленном законом порядке специальных (квалификационных) требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представленных указанными гражданами;
4) установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставление им сведений или представление недостоверных или неполных сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи;
5) внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при поощрении;
6) развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции;
7) установление ответственности за совершение коррупционных правонарушений.
Статья 7. Основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции
Основными направлениями деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции являются:
1) проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции;
2) создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества;
3) принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение прежде всего государственных и муниципальных служащих, а также физических лиц к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению;
4) совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;
5) введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;
6) унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
7) обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований, повышение независимости средств массовой информации;
8) неукоснительное соблюдение принципа независимости судей и невмешательства в судебную деятельность;
9) совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции;
10) разработка системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы;
12) обеспечение прозрачности, конкуренции и объективности при проведении конкурсов и аукционов на право заключения государственных или муниципальных контрактов;
13) устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности, сужение сферы теневой экономики;
14) усиление надзора за структурой собственности организации при наличии информации о ее причастности к коррупционным правонарушениям;
15) совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов
(в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;
16) повышение уровня оплаты труда государственных и муниципальных служащих;
17) укрепление международного сотрудничества и развитие эффективных форм сотрудничества с правоохранительными органами и специальными службами, подразделениями финансовой разведки и другими компетентными органами иностранных государств и международными организациями в области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом;
18) повышение контроля за разрешением вопросов, содержащихся в обращениях физических и юридических лиц;
19)передача части полномочий федеральных органов государственной власти органам государственной власти субъектов Российской Федерации при одновременном внедрении системы оценки их работы и части функций государственных органов в негосударственный сектор;
20) сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов и созданием адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы;
21) повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции;
22) оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.
Статья 10. Понятие конфликта интересов на государственной и муниципальной службе
1. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе — ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда законным интересам граждан, организаций, общества или государства.
2. Под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов в виде материальной выгоды либо иного неправомерного преимущества непосредственно для государственного или муниципального служащего, членов его семьи или иных лиц, а также для граждан и организаций, с которыми государственный или муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.
Проект Федерального закона также:
- предусматривает положения об «обязанности государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» (статья 8), об «обязанности государственных и муниципальных служащих уведомлять о совершении коррупционных правонарушений, непредставлении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и об обращениях в целях склонения к совершению правонарушений» (статья 9)
- определяет порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе (статья 11)
- говорит об ограничениях, налагаемых на гражданина, уволенного с государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора (статья 12)
- определяет ответственность физических (статья 13) и юридических (статья 14) лиц за коррупционные правонарушения.
Помимо проекта Федерального закона, в Национальный план противодействия коррупции входит пакет других документов. Основные документы находятся в свободном доступе, опубликованы на сайте Президента России .
Сравните с определением, данным еще в XVI веке Н. Макиавелли: «использование публичных возможностей в частных интересах»